我国财政支出效率分析

摘 要：本文以财政支出的规模和结构效率为分析对象，分析我国财政支出效率四个方面的问题，即财政支出规模适度、财政支出与政府责任转型相匹配、地方财政承担的事权以及各地区财政职能分化程度。针对财政支出效率中存在的问题，本文提出相关的政策建议。

关键词： 财政支出；效率；分析

中图分类号：F812.4 文献标识码：A 文章编号：1003-9031（2014）11-0021-06 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2014.11.05

一、财政支出效率的构成

（一）财政支出效率指标体系

经济学中的效率，指的是资源配置的帕累托状态，包括资源配置效率和X-效率（生产效率）。财政支出效率是一个特殊的效率范畴，包括财政支出的资源配置效率和X-效率（生产效率）。财政支出资源配置效率是指政府对公共资源按照消费者对最终产品的偏好和预算约束进行配置，使之符合帕累托条件。财政支出的X-效率（生产效率）是指公共商品的生产方（劳务供给方）按最低成本提供最适水平和结构的公共商品。

本文中将财政支出效率分为两个层次。一是财政支出的规模效率，即财政支出规模能够满足政府运用财政资源，调节经济运行、推动经济增长的资金的需要，是对产出与投入的比率进行测量，可以认为是生产效率，用来衡量财政支出规模的合理性。二是财政支出的结构效率，即政府部门恰当地运用了财政资源，促进社会资源的合理配置和经济机制的有效运行，反映的是资源配置效率，衡量政府是否将其占有的经济资源有效的配置给社会经济各个部门[1]。根据上述两个层次，可以构建衡量财政支出效率的指标体系。

（二）财政支出效率的特征

1.财政支出总体规模。我国全口径财政支出至少包括预算内支出、政府性基金支出、预算外支出。2001―2013年，我国全口径财政支出由2.47万亿元上升至19.07万亿元、年均增长18.6%。其中，预算内支出、政府性基金支出①、 预算外支出②年均分别增长18.2%、31.3%和4.6%。从结构来看，2001―2013年，预算内支出、政府性基金支出和预算外支出平均分别占75.9%、16%和8.1%。

2.财政支出横向结构。财政资金项目结构可以反映财政资金支出的流向，反映政府的财政支出偏好。2007―2013年，我国预算内外支出中经济性支出、公共服务支出、国防支出和行政管理支出③年均分别增长21.1%、19.1%、13%和7.8%。从趋势上看，经济性支出和公共服务支出分别上升6.1个和5.7个百分比；行政管理支出和国防支出分别下降10.7个和1.1个百分比。总体上看，我国对公共服务支出的投入有所加强，经济性支出是支出的重点，行政性支出有所缩减。

3.财政支出纵向结构。财政支出纵向结构可以反映财政支出在中央和地方政府之间分工的情况。2001―2013年，全口径中央本级财政支出占比从27.6%下降到12.2%。如果将中央补助地方支出考虑在内，2001―2013年，全口径中央财政支出（含补助支出）占全国财政支出的比例从58.2%下降到31.4%，分别比中央本级支出占比高30.6个和19.2个百分比。总体来看，在财政初次分配中，财政支出的压力明显偏向地方，经过财政转移支付再分配后，地方财政压力有所减小，但仍承担了更多的支出责任。

4.财政支出空间结构。为了消除规模因素对分析可能产生的影响，本文采用人均财政支出来衡量财政支出在地区间的配置情况。2001―2011年，各地区人均财政支出不断增长，最大值和最小值分别由4387亿元、532亿元上升到1.68万亿元、4522亿元，分别增长2.83倍和7.5倍。2001―2013年，人均财政支出极值比从8.25下降到3.72，变异系数剔除2008年异常之外，呈现出平稳下降的趋势。虽然财政支出在地区间配置逐步缩小、均等化程度不断提高，但地区间财力差距还非常明显，2011年人均财政支出最高的省份是最低的省份的3.72倍。

二、我国财政支出效率存在的问题

（一）财政支出规模是否适度

1.财政支出与经济增长。扩大财政支出、扩张政府规模是政府行使职能的基本方式和主要体现。“巴罗法则”和“Armey曲线”证明政府规模和经济增长之间存在一个倒U型的关系①，即政府规模对经济增长具有“门槛效应”。1978 年改革开放以来，我国不论是预算内还是全口径财政支出占GDP的比重均呈现出倒U型曲线，充分体现出我国经济转轨时期的特征。在转轨初期，由中央决定和计划整个经济的生产、分配和消费，因此，财政支出占GDP的比重较高。随着从计划经济向市场经济转轨进程的继续进行直到基本完成，财政支出在GDP中比重逐渐下降，“转轨效应”开始弱化。1995年后，财政支出占GDP比重越来越高，“瓦格纳效应”②成为影响我国财政支出规模变动的主要力量。

2008年以来，我国又开始实施新一轮积极财政政策，财政支出占GDP的比重上升步伐加快，财政支出对GDP的弹性系数基本保持在1以上，财政支出对GDP的边际倾向也呈递增趋势，表明经济增长对财政支出的依赖程度攀升。国内研究学者马栓友（2000）、马树才和孙长清（2005）、张明喜和陈志勇（2005）等得出政府最优规模占GDP的比重分别为26.17%、24%、27.9%。2013年，我国预算内财政支出、全口径财政支出占GDP的比重分别为24.6%和33.5%，分别离历史最高水平的1978年31.6%和1987年39.1%还有一段距离，但已经接近或超过学者们研究的最优财政支出规模水平[2-4]。扩大政府规模拉动经济增长并非总是可行的，特别当政府规模向引发政府规模与经济增长两者关系结构性转变的“门限值”渐渐逼近时，政府规模对经济增长很快会由促进作用转变为阻碍作用，此时继续扩大政府规模、实施扩张性财政政策将是无益的[5]。因此，对于实施大规模增加政府支出的扩张性政策必须加以审慎对待。

2.财政支出与财政收入。Peacock和Wiseman认为，尽管政府支出本身具有自我膨胀的内在动因，但公众的“税收容忍水平”是政府财政支出的约束条件。自1978年改革开放以来，我国财政收入总量增长趋势非常明显，特别是1994年分税制后，我国财政收入进入持续、高速的增长状态，1994―2013年，我国预算内和全口径财政收入年均分别增长18.4%和18.6%，高于同期GDP年均13.9%的增速，预算内和全口径财政收入占GDP的比重分别从10.8%、14.7%上升至22.7%和31.9%。但是，财政支出在此期间也呈现出高速增长的态势，除2007年外，财政支出均超过相应的财政收入，并有逐年加剧的趋势。2013年，预算内和全口径财政支出超过财政收入1.1万亿元和0.93万亿元，分别比1994年增长18.3倍和21倍；2008年金融危机后，预算内和全口径财政支出增速更快，年均增速分别超过预算内和全口径财政收入年均增速1.4个和1.3个百分比。财政支出超财政收入增长，导致中央财政赤字和国债发行额均节节攀升，两项指标分别从1994年的666.97亿元、1175.2亿元上升至2013年的8500亿元和1.69万亿元，分别增长11.7倍、13.4倍。

二战后西方各国都以凯恩斯理论作为政策制定的基础，财政支出规模急剧膨胀，但政府面临的压力越来越大，高额赤字最终被看成即使是经济复苏时也持续存在的结构性问题，而不是解决短期经济困难的周期性政策，因此各国纷纷开始实行财政支出总额控制。随着我国经济的换挡，财政收入也开始步入中低速增长的通道，在刚性增长和各种体制性缺陷的作用下，当前我国高规模财政支出势必难以控制，高税负、高债务的运行模式最终的成本都会反映到经济稳定和经济增长上来，将给整个经济运行带来负面影响。

（二）财政支出是否与政府责任转型相匹配

政府责任可分为政治责任、经济责任和社会责任三种形态，政府责任的演变决定财政支出结构的变迁。在政府责任转型的过程中，财政支出的结构也随着发生了变化：从“六五”到“十五”，我国预算内外支出中经济建设费占比下降25个百分比，社会文教费上升了10个百分点，国防费略有下降1.2%，行政管理费和其他支出分别上升19.6和14.2个百分点。“十一五”后，经济建设支出较十五略有上升，社会文教费上升较多，行政管理费和其他支出下降较多，国防支出基本持平。财政支出结构的变迁基本与政府责任转型相一致，但仍没有完全适应经济社会发展阶段对政府责任转变的要求，表现在经济建设支出、政府行政支出占比虽有所下降，但合计仍超过支出的半壁江山，显示出建设性和大政府“养机构养人管事”的财政特征仍留有很深的烙印；社会性支出比重虽然投入加重，但仍偏低。

李文军（2013）对财政职能进行测算：财政支出的经济性职能配置较多，1997―2000年达到最高水平，随后下降，但2011年开始回升达到11.9%；行政管理配置从 1997年后由缺口转为超标，2003年最高9.4%，随后有所下降2011年为3.9%；与此同时，农业、教育、卫生支出配置缺口在2000年以后有较大程度地缩小，但配置仍不足。我国从计划经济体制到市场经济体制的转变实质上意味着政府经济职能从无限向有限的演进过程[6]。由于市场化程度的提高，相应的市场失灵可能性也随之加大，义务教育、基本医疗、住房保障等民生性问题在市场化逐步推进的时候如果治理不善，很容易导致政府失灵的状况。

（三）地方财政究竟承担了多少事权

1.各级政府承担的支出比重。政府间职能划分直接决定了政府间支出权的配置，我国1994年分税制改革对各级政府多数支出责任只是作了原则性的规定，这直接导致在具体界定支出责任时存在模糊地带。由于上级政府能够通过包括人事权在内的其他非财政权力对下级政府产生影响，因此现实中往往出现上级政府出政策、下级政府买单“事权层层下移”的现象，同时并没有伴随财力的下放和补偿。从各级政府本级收支情况看，地方收支不平衡现象较为普遍，尤其是县乡两级。2001―2011年，县乡两级预算内财政支出占全部预算内财政支出比重从27.9%上升到43.8%，县乡两级预算内财政收入从19%上升至23.4%，不仅收入大大低于支出占比，且收入上升幅度远远小于支出上升的幅度，成为收支压力最大的级次。

2.各级政府承担的支出重点。在我国，很多本应由中央政府履行的经济运行、社会保护和福利等职责均下放到地方。从预算内支出纵向配置来看，国防支出和利息支出是中央主要承担的事权，2008年两项支出中央分别承担98.1%和95.7%；行政管理、科教文卫、其他支出则主要是地方承担的事权，2008年三项支出地方分别承担81.4%、74.3%和68.9%；经济性支出、社会保障和农业支出则是两级政府均承担的事权，地方承担的更多一些，2008年均超过50%。从动态变化来看，2013年中央经济性支出下降14.8个百分点，对社会保障和农业支出的投入有所增加，分别增加5.1个和4.9个百分比；地方经济性支出、利息支出和其他支出中比重上升较快，分别上升14.8个、19.9个和15.3个百分比。2008年以来，中央政府对科教文卫和农业的投入有所上升，虽分担了部分地方承担的压力，但地方承担经济建设的责任越来越重，导致举借大量债务后还本付息的压力逐渐增加，加上很大一部分行政运行开支，地方政府支出更为不规范，运行成本更高。

（四）各地区财政职能分化程度如何

分税制改革后地方政府承担了很多中央政府的职责，虽然实施中央转移支付，但过多的转移支付不仅会带来地方财政支出的粘蝇纸效应，还可能偏离转移支付的基本公共服务均等化的目标，再加上各地区经济发展水平存在较大差距，造成区域间财政支出失衡的状况，地区间财政职能分化呈扩大之势。按照人均GDP高低把全国分为发达地区、中等地区、欠发达地区和最不发达地区①。一是四类地区经济性支出仍是投入较大的部分，说明政府向公共服务型政府转型即使在发达地区也并未实现。二是发达地区投入经济性支出和社会文教支出比重最大，均超过30%，说明发达地区财政自主性高，重视对经济建设的投入，同时也有能力大幅提高公共品的供给。三是欠发达和最不发达地区由于经济落后，财政自主性低，因此需要大量的中央财政转移支付，但由于财力有限，很难去提高公共品的供给，因此对社会文教的支出比重低。同时由于欠发达和最不发达地区工业化和城市化程度较低，农业在地区经济中的比例较高，因此其对农业支出投入程度高，分别为13.8%和11.4%，分别高于发达地区5.4个和3个百分比。四是中等地区和发达地区的行政支出占比较高，说明为了追求政绩，经济持续高增长往往会刺激地方政府盲目扩张政府人员和部门，缺乏控制成本的动力，这与De Borger（1996） 的研究“收入高的地区导致政府养闲人，以致于失去进一步控制成本的动力”的结果一致。

三、政策建议

（一）根据经济发展和收入水平适度控制财政支出总体规模

一是将财政政策注重总量平衡为重点转为促进经济长期稳定增长为重点，变总量调控为结构调控，合理把握宏观税负，加强财政政策在整个宏观调控中的有效性。二是用“以支定收”代替“以收定支”。以市场经济下与经济发展水平所决定的客观的合理的社会公共需要规模确定财政支出规模，再由财政支出规模确定通过民主化、法制化的财政收入制度严格界定的规范性财政收入规模。三是强化财政资金的全口径管理，解决财政支出管理权碎片化的突出矛盾，从宏观上确定财政支出规模，提高国家财政的可支配财力。

（二）适应政府职能转型合理安排各项支出的相对比重

要按照公共财政的要求，处理好政府与市场的关系，实现政府和市场职责的合理归位。一方面，维持一定的公共投资规模，但要严格控制公共资本流向一般竞争性领域和行政事业部门的基本建设，优化公共投资结构，加大利长远、惠民生类基础设施建设力度，保证社会对基本公共设施的投入需求。另一方面，从严控制行政性公共消费，将财政支出主要用于教育、医疗、社会保障与就业、“三农”、自主创新、环境保护等社会发展的薄弱环节和与民生有关的支出上。

（三）把握事权划分原则明确各级政府的支出范围

事权划分原则应是根据各级政府所提供的公共物品和公共服务的受益范围以及根据提供公共服务效率的高低确定不同级别政府的支出责任。按照这个原则，应以公共服务的提供为中心确定各级政府的支出责任：一是制定政府间财政关系法，明确各级政府支出责任；二是改革行政管理体制，减少职责同构，无法避免的共同分担的事权应明确规定各自的具体责任；三是必须有对应的财政资金配套，纠正支出责任过度下移的现状，中央政府应在不同程度上负起融资的责任；四是加快省以下财政体制改革进程，强化省级政府义务教育、公共卫生、社会保障等基本公共服务的支出责任，做实县级财政，探索建立县乡政府最低财力保障机制[7]。

（四）完善政府治理机制提高财政支出的质量

一是改革财政支出决策机制，着眼于促进公共决策议程设置的多元化，合理化，使公共物品与服务的需求结构能以合法而有效的渠道被表达。二是加快公共财政制度建设，保障财政资金的支出需求。根据各地标准收支的差别完善转移支付制度，以地方政府职能的确认为出发点，加快规范的地方税体系建设，使地方政府具有稳定的取得收入的能力。三是改进公共行政激励机制，促进服务型政府的建立。改革现有的政绩考评机制，弱化基于经济增长的单一激励。加大力度推动基层民主建设，引导地方政府有效配置公共资源。四是完善财政支出的监督问责机制，建立财政支出绩效评估体系。■

参考文献：

[1]刘蕾.我国财政支出效率评价体系的构建[J].山西财政税务专科学校学报，2008（4）.

[2]马栓友.政府财政支出规模与经济增长：兼论中国财政支出最优规模[J].世界经济，2000（11）.

[3]马树才，孙长清.经济增长与最优财政支出规模研究[J].统计研究，2005（1）.

[4]张明喜，陈志勇.促进我国经济增长的最优财政支出规模研究[J].财贸经济，2005（10）.

[5]靳力.从“凯恩斯效应”到“阿米曲线”――政府规模与经济增长关系的非线性转向[J].学术界，2012（6）.

[6]李文军.中国财政支出结构演变与转型研究[J].社会科学，2013（8）.

[7]高培勇.中国财政政策报告2010/2011――“十二五”时期的中国财税改革[M].北京：中国财政经济出版社，2010.