返乡农民工就业培训长效机制的构建

摘要：基于对山东、湖南、安徽、四川、北京、天津等17个省市农民工的问卷调研分析：发现政府针对返乡农民工就业培训政策措施落实程度较低；就业培训措施的普及率不高；政策措施与返乡枉民工之间缺乏有效的沟通机制。从构建返乡农民工就业培训长效机制的现实依据和法律依据出发，认为返乡农民工就业培训长效机制的构建应当着重解决培训对象的确定、培训内容的设置、培训机构的选择及监管、培训资金的支付等四个方面的问题。

关键词：返乡农民工　就业培训

金融危机　长效机制

全球经济正遭遇一场巨大的危机，我国部分出口型中小企业受金融危机影响而倒闭。部分农民工也因此陷入就业难的境地，不得不提前返乡。返乡农民工就业培训长效机制的构建对提高农民工就业能力，实现返乡农民工再就业有着重要的意义。

2009年，笔者进行了“关于金融危机返乡农民工权益状况”调研。此次调查，覆盖了北京、天津、山东、河北、湖南、湖北、四川、浙江等17个省市，共获得有效问卷679份，半数以上样本集中于山东、四川、湖南、陕西四地，从一定程度上反映了我国不同省份尤其是农民工主要输出大省返乡农民工权益状况。基于调查问卷的统计，对农民工就业培训机制构建中存在的问题进行归纳分析，探讨在金融危机背景下返乡农民工就业培训长效机制的构建。

一、返乡农民工就业培训的现状及问题

(一)返乡农民工就业培训的现状

为应对金融危机所导致的农民工失业返乡状况，我国政府高度重视，从中央到地方制定了一系列应对政策和措施。

首先，中央政府出台的针对返乡农民工就业培训的政策措施主要体现在以下几个方面：

1、职业教育和改进培训方式并重。金融危机冲击下，我国各行业对返乡农民工再就业提出了更高的要求。为了更好应对这一突况，中央政府出台的政策措施主要集中在两个方面：一是在培训内容上，强调通过职业学校面向返乡农民工开展各种职业教育，以期提高农民工的职业技能和就业素质；二是对培训方式做了积极改进，由以前通式培训l(对农民工进行各种的培训)变为围绕市场需求的订单培训和定向培训，使培训更具有针对性和实用性。培训内容和培训方式的这一改进，有利于提高返乡农民工的择业竞争能力和职业技能，增强农民工就业的适应能力，实现培训效果。

2、实施特别职业培训计划。根据当地产业结构调整、企业技术改造和新开工建设项目的需求，围绕国家支持的铁路、交通、建设、电力及灾区建设等领域以及劳务输出的订单需求，国家劳动保障部门组织实施特别职业培训计划，对返乡农民工开展相应的培训项目。通过实施特别职业培训计划，使得农民工技能水平适应产业结构调整的需要，部分农民工实现了再就业。

3、加大对返乡农民工创业培训的支持力度。对有技术和资金，并有创业意愿的农民工，组织开展创业培训，加强信息引导、项目开发、开业指导、小额贷款、后续扶持等“一条龙”服务，帮助其自谋职业和自主创业。农民工参加创业培训，可以从就业专项资金和相关专项资金中获得补贴。

4、通过各部门的共同合作健全返乡农民工就业培训机制。农民工培训是社会的一项“大工程”，其运行不仅需要各项制度的保障同时还需要各部门的通力合作。近年来，农业部、财政部、劳动保障部、教育部、科技部、建设部等六部门，共同启动实施了“农村劳动力转移培训阳光工程”。确立了“招标确定培训基地、财政资金直补农民、培训保证农民就业”的工作机制。通过各部门的合作，农民工就业培训机制的构建得到了有效保障和支持，为实现良好的培训效果奠定了基础。

其次，地方政府出台的针对返乡农民工就业培训的政策措施可以从两个方面来看：

一方面，农民工主要输出大省的地方政府结合当地的实际情况，针对返乡农民工就业培训出台了内容具体的政策和措施，主要体现在：

1、具体规划返乡农民工的就业培训计划。农民工输出省份的实际情况不一致，各地政府结合当地实际情况出台了针对农民工的就业培训计划。如安徽省计划在2009年全省农民工技能培训目标任务为50万人，培训合格率达到90％以上，就业率达到80％以上；培训后取得职业资格证书(包括单项职业能力证书)率要达到60％以上。山东省政府规划从2009年开始力争用5年时间对200万进城务工人员实施转移就业能力和技能提升培训。这些具体规划给各地返乡农民工就业培训工作的开展提供了总体上的方向指导，有利于返乡农民工就业培训工作的开展。

2、具体确定给予返乡农民工培训的补贴。根据当地的经济及社会发展水平，给予农民工培训补贴的数额有较大的弹性，各地政府根据当地实际情况自主决定给予农民工培训的补贴。如青岛市政府实施“农村劳动力职业技能提升计划”，对本市农村劳动力和外来农民工参加职业技能培训，经技能鉴定考核合格取得职业资格证书的，从促进就业专项资金中按每人不超过500元的标准给予培训费补贴；取得专项能力证书的，按照每人不超过200元的标准给予培训费补贴。安徽省政府对返乡农民工每人给予一次性培训补贴300元。通过给予农民工培训补贴，提高了农民工参加就业培训的积极性，扩大了培训范围。

3、对返乡农民工就业培训开展具体的专项活动。为了提高对返乡农民工就业培训的效率，让其尽快实现再就业，各地政府开展了适合当地实际情况的专项活动。通过这些活动，一方面满足了返乡农民工对就业培训的要求，另一方面有利于当地用人单位吸纳农民工就业，解决当地就业问题。如湖南省开展2009年春风行动活动，鼓励国家投资的重点工程项目和承接产业转移的企业吸纳农民工就业，对承接产业转移企业、国家投资实施的重点工程项目主管部门和建设单位新招用本省返乡农民工，签订一年以上劳动合同的按每人50元标准给予职业介绍补贴，对新招用的本省返乡农民工进行职业技能培训的，在考试合格上岗后按每人150元标准给予职业培训补贴。

另一方面，农民工主要输入省份对返乡农民工就业培训也出台了具体政策和措施，主要体现在：

1、创新就业培训的方式。如广东省的农民工可登陆广东远程职业培训网免费学习电子商务师、物流师、汽车修理工、维修电工等工种的职业技能。

2、政府对返乡农民工就业培训提供具体的制度保障。如建立免费职业技能培训制度。例如失业农民工可到经认定的农村劳动力转移定点培训机构接受免费职业技能培训；农民工技术骨干可凭职业资格证书、企业技术骨干证明、身份证明等相关材料向当地劳动保障部门申请入读技工学校或各类职业培训机构，享受免费职业技能培训。

以上情况表明，中央政府和地

方政府都出台了针对返乡农民工就业培训的政策，这些政策措施针对当前金融危机形势，同时结合当地的实际情况对返乡农民工就业培训提出了指导方向以及具体的措施。表明了政府的积极态度，为返乡农民工就业培训长效机制的构建提供了有利的政策指导。

(二)返乡农民工就业培训存在的问题及原因

调查显示，有79％的受访农民工认为地方政府对打工者没有相关的就业培训，20％的返乡农民工认为地方政府提供了相关的就业培训，1％的返乡农民工不知道地方政府是否提供了就业培训。(图1)。

这一情况表明，一方面，各地政府花费巨额财政资金，积极结合当地实际情况制定和实施了促进本地返乡农民工就业培训的政策措施；另一方面，近八成的返乡农民工却并不知情，认为政府没有提供相关的就业培训。类似的调查结果还出现在地方政府对返乡农民工者是否提供救助措施和为返乡农民工提供创业支持的调查方面。现实的巨大反差令人不得不对政府的应对措施及其实施的有效性进行反思。

产生这一状况的原因有以下几个方面：

第一，政府有关就业培训政策措施落实程度较低。政府的就业政策指导性强，操作性低，返乡农民工往往注重政策所能带来的实际效果，这种效果是建立在政策能在多大程度上具有可操作性，单从就业培训政策的认知而言，需要政府针对返乡农民工具有分散性和流动性特点，采取切实有效的措施，加大政策的宣传力度和广度，组织落实有关实施措施。

第二，各地政府的就业培训普及率不高。通过图1可以看出，20％的返乡农民工表示地方政府对返乡农民工提供了有关的就业培训，79％的返乡农民工表示没有培训。这一情况表明政府对返乡农民工就业培训方面确实也采取了相关行动，但是，政府对就业培训的普及率还不高，农民工往往认为只要自己未参加就业培训，就等同于政府没有提供相关的就业培训。因此，提高就业培训的普及率对培训政策的有效性有较大影响。

第三，政府和返乡农民工之间缺乏有效的沟通机制。返乡农民工对政府培训政策措施的知情度与政府就业培训政策措施宣传实施之间存在一定的脱节，各地政府针对返乡农民工促进就业的信息服务体系及培训信息服务机制还存在较大问题，需要进一步建立健全农民工就业培训服务的信息网络建设，完善信息制度及执行措施。

二、构建返乡农民工就业培训长效机制的现实依据及法律依据

(一)构建返乡农民工就业培训长效机制的现实依据

返乡农民工再就业在金融危机这一形势之下显得尤为突出。调查显示：一方面，受金融危机影响，我国农民工输入地的几个主要省份，大批中小企业特别是出口加工型企业破产倒闭，可供就业岗位急剧减少；另一方面，返乡农民工的就业愿望依然十分强烈，选择继续外出打工的占73％，选择自己创业的占14％，两者比例之和达到了87％(图2)。这一情况表明，返乡农民工无论是继续外出打工还是留在自己家乡创业，在客观上都提出了对其进行职业技能培训的现实需求。

此外，调查还表明，返乡农民工在家乡找工作遇到的最大困难，按照比例从高到低依次为：家乡就业机会少；工资太低；缺乏相关职业技能；不了解招工信息。其中缺乏相关职业技能占到了受访者的18.1％(图3)。因此，返乡农民工即便是留在自己家乡找工作，要解决的最大困难仍然是职业技能培训的需求。

(二)构建返乡农民工就业培训长效机制的法律依据

法律是社会发展的重要制度保障，农民工就业培训长效机制的构建同样需要法律制度的保障。

从宪法依据来看，一方面，对就业前的公民进行必要的劳动就业教育和训练是国家的义务及责任，国家应该想尽一切办法，通过各种途径创造劳动就业条件，为劳动者提供就业培训。另一方面，城乡劳动者接受国家为他们提供的就业教育和训练，既是他们的权利也是他们的义务。

从直接法律依据来看，首先，我国《就业促进法》明确促进就业是人民政府应尽的职责，规定县级以上人民政府有关部门按照各自的职责分工，履行对劳动者进行职业教育和培训的职责，采取多种措施，加强就业服务、培育和完善人力资源市场、发展就业服务机构、建立人力资源市场信息服务体系、建立健全公共就业服务机构、鼓励公益就业服务，共同做好促进就业工作。此外，《就业促进法》还明确企业在促进就业方面的社会责任，规定企业应当按照国家有关规定提取职工教育经费，对劳动者进行职业技能培训和继续教育培训。规定县级以上地方人民政府和有关部门根据市场需求和产业发展方向，鼓励、指导企业加强职业教育和培训。

其次，我国《劳动法》规定，用人单位应当建立职业培训制度，按照国家规定提取和使用职业培训经费，根据本单位实际，有计划地对劳动者进行职业培训。规定劳动者有接受职业技能培训的权利；用人单位有义务对劳动者进行就业培训。作为用人单位要积极履行为劳动者进行就业培训的义务提高劳动者的职业技能。在当前金融危机下，农民工作为弱势群体，更应该得到用人单位的重点扶持，开展多种针对农民工的就业培训，提高他们的就业技能，以更好地帮助农民会分工的理念。尤其在农村，妇女留在家乡务农照顾家庭居多。从问卷分析来看，也反映了这一现象，受访农民工在男女的比例上，男性占了67.7％，女性占32.3％(表1)。从经济回报率而言，何种性别可以得到更好的回报取决于职业的性质，不便做假设。但是考虑到不同性别对职业转换的不同态度。从事过农业劳动的女性发生职业转换的概率要低于男性，从事农业劳动的男性更易发生职业转换。同时考虑到建筑业吸纳的农民工最多，而建筑业中农民工又以男性居多，因此，当前就业培训的对象宜应侧重于男性。

(3)年龄。年龄是衡量劳动潜力的重要因素和最直接的标准。资本追求更多边际效益这一经济规律决定了在工资水平相同的情况下，劳动潜力越强的人就越容易被雇佣。根据一个人正常的生理发展状况，21.30岁是最具有劳动潜力的人。调查显示，外出打工农民工中21.30岁年龄组的人最多，占被调查总数的39％；其次是31-40岁年龄组的人，占29％。41-50岁年龄组的人，占19％。17-20岁年龄组的人，占8％。51岁以上年龄组的人，占5'／o(表1)。因此，在同等条件，将就业培训的机会给予21・30岁年龄段的人更易提高劳动者的劳动潜能，同时也有利于培养新型的年轻一代农民工。

综上，在当前金融危机形势下，确定返乡农民工的就业培训的对象重点放在具有初中文化程度以上，年龄在21-30之间的男性返乡农民工具有针对性和现实性。但从长远来看，尤其是从男女平等的基本

国策出发，不应有性别歧视，应平衡发展针对农村妇女的就业培训。

2、培训内容的设置

培训内容是构建返乡农民工就业培训长效机制的另一项重要因素，有针对性地设置培训内容是构建就业培训长效机制的关键所在。以下几个方面是培训内容设置应着重考虑的：

(1)从地方政府已经进行的培训来看，培训内容主要集中在餐饮业

调查显示，餐饮是地方政府对农民工进行培训的重点技能(图4)，其次是机械工，再就是计算机的运用。2007年全国住宿与餐饮业零售额累计实现12,352亿元，同比增长19.4％，比2006年同期增幅高出3个百分点。随着人民生活水平和餐饮社会化程度的逐步提高，2007年我国餐饮消费持续快速增长，在国民经济各行业中继续保持领先地位。全国住宿与餐饮业零售额占社会消费品零售总额比重为13.8％，拉动社会消费品零售总额增长2.6个百分点，对社会消费品零售总额的增长贡献率为1 5.6％，2008年12月，住宿与餐饮消费零售额实现1,498.8亿元人民币，同比增长22.8％。住宿与餐饮消费已成为推动中国社会消费的重要因素。2009年1至2月，住宿与餐饮消费额占社会消费品零售总额的比重接近13％。餐饮就业培训具有较强的操作性，对培训设备的要求不如建筑行业以及制造业要求科技含量较高的设备，而且餐饮行业的培训具有周期短的特点，有益于应对金融危机，使返乡农民工尽快地实现再就业。

(2)从我国产业结构调整的具体方案和当前经济形势来看，以建筑业的相关技能为培训重点。

我国政府出台4万亿投资计划应对金融危机，此计划能提供大量的就业岗位。因此，对返乡农民工就业培训的内容也应以此计划为契机，提高返乡农民工的就业技能，帮助他们实现再就业。国家的4万亿元投资计划中，与房地产业有直接关系的占32％。房地产的快速发展可以促进建筑、建材、冶金、化工、轻工、机械、纺织等50多个行业的发展。据国家统计局投入产出模型测算，在中国，每1 00亿元的房地产投资，可以带动国民经济各部门的产出286亿元，其中房地产业自身10.98亿元。房地产业是我国加大投资、拉动消费和解决就业的最佳行业。此外，在我国现阶段，农民工依然集中于一、二、三产业中技术要求不高、就业门坎较低、人员容量大的劳动密集型行业。调查显示的情况也表明这一点：建筑业、餐饮业和制造业，分别占被受访者总数的26.7％、15.3％和14.4％.从事这三类工作的农民工共占受访者的56.4％。因此，在金融危机这一形势下，对农民工的培训内容应结合国家拉动内需的计划，加大与房地产业相关的就业技能培训力度，帮助返乡农民适应我国产业结构调整需求实现再就业。

(3)结合我国重点行业以及区域经济发展的需要。促进农民工就业素质技能的长期发展。

金融危机形势下，我国重点行业及区域经济发展可以根据我国各部委的投资计划来确定。数据显示(见表2)，我国将来能够拉动内需的行业集中在公路、航道、港口，铁路建设，廉租住房、经济适用住房建设和棚户区改造，干线和支线机场等民航基础设施建设，能源基础设施项目开工建设等，这些行业的建设需要大量的劳动力。因此，为满足这些行业对劳动力的大量需求，为这些行业提供素质较高的劳动力，培训内容应该设置与这些行业有关的职业培训，比如说建筑技能等。值得注意的是，以上部委所建设的项目大部分都处在农民工输出的几个省份，因此，这些省份更应该把握住机会从这些行业及区域经济发展的要求出发，提供相关的就业培训，切实提高当地农民工的素质，最大程度地实现农民工本地就业，相应减少农民工的盲目流动，以返乡农民工在家乡的再就业来促进区域经济发展。

(4)加强法律知识培训。调查显示：受访者农民工中有48,2％的人在一个单位打工的时间为1-3年，21.9％的农民工在一个单位打工的时间为1年以下，在一个单位工作3-5年的农民工比例为16.1％，在一个单位工作5年以上的农民工仅占11.2％。(表3)

大部分受访农民工对自己所拥有的劳动权、休息权、报酬权(尤其是加班所要求的报酬)等权利有一般的了解，但对这些权利的法律性质缺乏认识，当这些权利受到不法侵害时不了解救济途径。例如，由表3可知，农民工出外打工换工作的频率较高，一般很少在一个单位固定工作下去。同时当农民工换工作的时候，经常会遇见工资薪酬拖欠的情况，农民工换工作的频率越高所面临的拖欠工资的可能性就会增加，大部分受访者表示经常被拖欠工资不知道如何用法律手段来维护自己的合法权益。因此，对返乡农民工增加法律知识培训，尤其是增加与返乡农民工就业密切相关的法律知识的培训，如《劳动法》、《劳动合同法》和《劳动争议调解仲裁法》的培训，有益于使返乡农民工具备相应的法律知识，增强法律意识，依法合理维权，有效解决劳动纠纷，减少社会矛盾，实现构建和谐社会的目标。

3、培训机构的选择和监管

培训机构是影响返乡农民工就业培训长效机制构建的重要因素，培训机构素质的高低直接决定了职业培训的效果，培训机构具体涉及两个方面的问题：

首先是培训机构的选择。当前金融危机形势下，考虑农民工要尽快实现再就业，培训时间不宜过长，宜采取定点培训的模式。对政府而言，定点培训模式有利于对培训机构进行有效管理，也有利于提高培训质量。定点模式下的培训机构选择宜采取公开招标的方式，以透明化、公正、公平为原则，确定一批培训质量高、就业效果好、社会认可度高、并能承担相应培训任务的定点机构，并做好合理布局。经确认的定点培训机构，应与当地劳动保障部门签订培训项目合同书，明确培训职业(工种)、培训内容、补贴标准等，同时报同级财政部门备案。

其次是对培训机构的监督。对培训机构进行有效的监督是取得良好培训效果的前提条件，包括法律监督和行政监督。一方面，对培训机构的法律监督主要体现在对培训机构设立条件和程序的执行方面。培训机构必须是依法设立，有自己的名称和必要的财产，能独立承担民事责任的法人，并取得相关部门要求职业技能培训的资质，依法到劳动部门办理行政许可。经许可的就业培训机构，应当向工商行政部门办理登记。对于未经许可和登记，擅自从事农民工培训活动的，可以依照《就业促进法》的相关规定给予行政处罚。另一方面，劳动保障部门、财政部门对培训机构进行行政监督。对定点培训机构每年进行至少一次专项检查。在检查过程中，如发现培训机构培训效果不好、管理不规范、存在套取培训补贴资金等行为的，应当取消其定点培训资格。

4、培训资金的支付

我国《就业促进法》规定，县级以上人民政府应当根据就业状况和就业工作目标，在财政预算中安排就业专项资金用于职业培训。但在企业、农民工是否应当承担培训『费用问题上，法律没有作规定，各地政府有着不同的做法，归纳起来有两种：一种是由政府全部出资。如安徽省劳动保障厅、安徽省财政厅联合颁布的《农民工技能培训的实施办法》规定，按照全省农民工技能培训目标任务50万人、每人给予一次性培训补贴300元计算，200g年安徽省需安排农民工技能培训补贴资金15,000万元，所需资金从中央财政补助资金中统筹安排。另一种是由政府、企业、个人共同负担。如山东省颁布的《山东省加强就业培训提高就业与创业能力五年规划》中就明确指出培训费用由个人、培训机构、企业和政府共同承担。调查显示，当问及地方政府培训有没有收费时，有着不同反映，其中116名接受过当地政府就业培训的农民工，有61.8％受访者表示有收费，26.7％的农民工表示没有收费。这也证实了实践中返乡农民工就培训的资金分担有着上述两种不同的做法。

此外，有学者认为培训应分为一般培训和特殊培训，农民工个人应支付部分一般培训的费用以及绝大部分培训的间接成本，国家应适当补贴一般培训，并用法律和政策为农民工培训创造良好的环境，企业应支付农民工特殊培训的绝大部分费用，也是农民工培训最大的买单者。

笔者认为，返乡农民工就业培训所需资金应当采取由国家、企业主要承担与社会自愿捐助及接受培训者自愿缴纳相结合的模式。理由如下：

第一，促进就业是人民政府的职责和义务。县级以上人民政府有关部门按照各自的职责分工，共同做好促进就业工作。当前形势下，对返乡农民工进行就业培训以帮助其实现再就业是促进就业的一项重要工作，各级政府应该履行其职责，负担农民工就业培训费用。同时，就业援助是政府的法定义务。金融危机对各行各业均造成不利影响。随着金融危机的持续，对我国各行各业的影响也将持续，农民工失业返乡收入减少，承担培训费用对他们来说也是一笔不小的负担。农民工如果不参加就业培训，其技能水平得不到提高，导致难以再就业，成为就业困难人员。政府应该加大财政投入，安排专项资金，采取税费减免、贷款贴息、岗位补贴等方式对就业困难人员实行优先扶持和重点帮助，负担农民工就业培训的费用。

第二，促进就业是企业应当承担的社会责任。我国《劳动法》、《公司法》、《劳动合同法》对企业社会责任都有相关的规定，企业应当依法履行社会责任，按照国家有关规定，在每年的所获利润中提取一定比例的资金，作为职工教育经费，对劳动者进行职业技能培训和继续教育培训，在金融危机形势下，企业录用返乡农民工，应当承担农民工就业培训的费用。促进就业。

第三，促进就业是社会的一项“系统大工程”，除了政府和企业依法参与外，还需要社会全体成员积极参与。在自愿的基础上，国家鼓励社会各界的公益捐助。而对于接受培训的农民工，可以在经济条件允许的情况下，自愿交纳部分培训费用。

本文作者：

于华江　中国农业大学人文与发展学院法学系教授

汤民华　中国农业大学人文与发展学院经济法专业硕士研究生