日本稳定蔬菜价格的制度机制评价及启示

内容提要：蔬菜是与大众日常生活密切相关的基本农产品之一，由于其生产和交易具有特殊性，往往会发生供求变动剧烈、价格暴涨暴跌等现象。日本政府为了提高和确保菜农的蔬菜生产积极性，保证蔬菜稳定供应，通过制定法律法规、实施补贴政策措施等，建立了比较有效的稳定蔬菜价格的制度机制。具体措施包括蔬菜稳定基金制度和应急供求调整对策，日本在一定程度上保证了蔬菜价格和供给的长期稳定。日本稳定蔬菜价格的制度机制及做法，值得中国参考借鉴。

关键词：蔬菜价格蔬菜稳定基金制度应急供求调整对策

作者简介：陈永福，中国农业大学经济管理学院教授；马国英，中国农

业大学经济管理学院博士研究生。

中图分类号：F833.13　文献标识码：A

文章编号：1002-7874(2012)01-0065-13

2010年下半年以来，受国内外多种因素的影响，中国的蔬菜价格快速上涨，引起社会的广泛关注。进入2011年，全国多个地区的菜农在蔬菜丰收后却遭遇季节性价格下跌及产品滞销，尤其在山东、江苏、河北、天津、辽宁、河南和福建等多个省市，大白菜、卷心菜等多种大众蔬菜的价格急剧下跌，菜农饱受“卖菜难”之苦。而在产地蔬菜严重滞销、价格急剧下滑的同时，城镇消费者购买蔬菜的价格却不见下降。这种蔬菜市场反复出现价格暴涨暴跌、供求与价格结构性失衡的现象，对城乡居民的生产生活影响极大。

与中国的蔬菜价格起伏不定、剧烈波动相比，日本的蔬菜市场价格一直维持在比较稳定的水平，即便是在东日本大地震之后，除部分地区因受到核辐射的影响而导致蔬菜价格变化较大外，其余地区的蔬菜价格并没有出现暴涨的局面。这得益于其稳定蔬菜价格的制度机制，即主要通过蔬菜稳定基金制度及应急供求调整对策机制来确保蔬菜供求、稳定蔬菜价格。

本文拟对日本稳定蔬菜价格的制度机制及具体做法进行梳理，对其实施效果进行评价和分析，并在此基础上提出中国建立稳定蔬菜价格的长效机制和应急预案的必要性和具体措施。

一　稳定蔬菜价格的制度机制的建立

在经济高速发展过程中，日本的蔬菜市场也曾面临供求不稳与价格波动的问题。为了提高和确保菜农生产蔬菜的积极性，保证蔬菜的稳定供应。日本政府逐步建立起稳定蔬菜价格的制度机制。

(一)稳定蔬菜价格制度机制的历史沿革

在日本，蔬菜的交易活动主要通过市场内买卖和市场外流通两种渠道进行。其中，市场内买卖即批发市场交易以拍卖方式为主，只存在销地批发市场，由中央批发市场、地方批发市场和其他批发市场组成。而市场外流通一般不通过批发市场，而是产销双方直接见面进行交易，以减少流通环节。虽然日本大力提倡产销直接交易的市场外流通，但目前来看，蔬菜的流通仍以市场内交易为主。由于日本土地稀少，难以自然形成较大规模的生产经营体，加上蔬菜的种植与销售存在特殊性，农户单独进入市场销售蔬菜不仅会造成高昂的交易成本，而且会引起蔬菜供需失控。尤其是二战后，日本经济开始高速发展，大力推行稻田转换、水田利用等农业政策，使得蔬菜的产量迅速增加。加上国内市场的被迫开放，外国农产品涌入，国内外的双重压力曾经使日本蔬菜市场上的产品供给出现严重过剩，蔬菜成为重大的社会问题。

日本政府非常重视包括蔬菜在内的农产品的流通问题，农业协同组合(相当于“农业合作社”，以下简称为“农协”)成为其解决这一问题的关键。为了保证城市蔬菜供应、满足居民生活消费需求，同时稳定蔬菜价格、保护菜农的生产积极性，日本政府于1966年7月1日公布并开始实施《蔬菜生产销售稳定法》，成立了销售者的自助组织――“蔬菜生产销售稳定资金协会”。1971年，日本对《蔬菜生产销售稳定法》进行修订，并为直接处理短期供需不平衡问题成立了“财团法人蔬菜价格稳定基金会”。1976年，日本再次对该法进行修订，并根据新法将上述两个组织合二为一成立了“财团法人蔬菜供给稳定基金会”，还增加了一些新的业务内容。2002年，日本进行机构改革，“财团法人蔬菜供给稳定基金会”被并入“农畜产业振兴机构”(独立行政法人)，之后一直由该机构对基金会的业务进行管理和运作。2006年6月，日本在《蔬菜生产销售稳定法》中增加了有关支持合同蔬菜订购和确保非指定蔬菜价格稳定的条款，这是迄今为止对该法进行的最近一次修订。

除了建立健全维持蔬菜价格稳定的长效制度机制，日本还确立了蔬菜应急供求调整的对策机制，以避免蔬菜价格短期暴涨暴跌对消费者和生产者的福利造成负面影响。

(二)稳定蔬菜价格制度机制的理论基础

蔬菜是与大众日常生活密切相关的基本农产品之一，具有季节性生产、消费均衡、品种多样、产品鲜嫩易腐、产量不稳定等自然属性。在市场交易中，蔬菜易腐烂的特点要求其迅速流通，快进快销。在市场供求中，蔬菜生产的季节性和需求的均衡性存在尖锐矛盾，较其他商品尤为突出。而且，蔬菜产品涉及面广、经营量大、价值相对低，表现出经营管理需要大量劳力，而劳动对象又“不值钱”的非均衡性。此外，蔬菜的经营比较分散，通常是菜农自主选择种植能赚钱的蔬菜，因此播种面积很难控制、产量难以测定。

鉴于上述种种蔬菜在国民生活中占据着重要地位，而且蔬菜供销具有一定的特殊性，政府有必要采取一定措施对其生产和交易进行干预。日本稳定蔬菜价格的制度机制是政府调控蔬菜市场价格较为成功的范例，也符合相关的理论逻辑。

一般而言，蔬菜价格的暴涨或暴跌都会对生产者、消费者以及整个社会的福利带来一定的负面影响。比如，价格下跌时的情形，假设原来的市场价格是P1，对应的供给量是Q1，如果价格下跌到P2，生产者将蒙受损失SS(如图1中阴影部分)；如果不对生产者提供补贴的话，下一年生产者的预期价格水平是P2，那么供给量将下降到Q2，导致产品供给远远不能满足消费者的需求，进而推动价格上涨到P3。这种情况的发生对于菜农和消费者双方而言，都将产生负面影响。这就要求政府实施补贴政策，尽力使价格维持在P1水平(参见图1)。反之，当蔬菜价格上涨时，如图2所示，如果蔬菜价格处于较高水平P1时，政府需采取措施(如为生产者提供补贴)促进蔬菜供应增加，以便使供给曲线由S1变为S2，并在P2这一价格水平上达到供求平衡。此时，消费者将享受到低价的实惠，而生产者所蒙受的损失也有所补偿。

综合考察日本稳定蔬菜价格的制度机制的做法及效果，对于中国有效地调控蔬菜市场价格，并建立起相应的制度机制具有一定的借鉴意义。在此要说明的是，本文关于日本稳定蔬菜价格制度的说明，主要参阅日本农畜产业振兴机构提供的相关资料。

二　日本的蔬菜稳定基金制度

日本设立蔬菜稳定基金制度的根本目的，是稳定蔬菜生产，保证蔬

菜供应，确保蔬菜价格稳定，减少蔬菜价格涨落对经济社会的影响。日本的蔬菜稳定基金制度依据《蔬菜生产销售稳定法》设立，具体包括三个方面：(1)稳定指定蔬菜价格的措施；(2)稳定合同订购蔬菜供应的措施；(3)培育特定蔬菜供应产地的价格差补贴措施。下面分别对其具体措施及效果进行分析和说明。

(一)稳定指定蔬菜价格的措施

稳定指定蔬菜价格的措施，是通过对指定产地、指定消费地、指定蔬菜品种以及注册的销售团体和大规模农业生产者的管理来运作的。(参见图3)

在日本，指定蔬菜包括卷心菜、黄瓜、芋头、萝卜、西红柿、茄子、胡萝卜、葱、白菜、青椒、莴苣、洋葱、土豆和菠菜等14个品种。2006年，这14种指定蔬菜的销售总量达966万吨，占日本蔬菜市场销售总量的74％，其中参与该措施的指定蔬菜的销售量为274.5万吨，占日本指定蔬菜的市场销售总量的28.4％，占日本蔬菜市场销售总量的23.4％，占日本蔬菜总产量的22％。可见，假如该措施生产计划的蔬菜产品覆盖面较广，稳定指定蔬菜价格的措施成为日本确保蔬菜价格稳定的重要手段。

稳定指定蔬菜价格措施的具体运作方式是，在指定蔬菜的价格急剧下跌时，农畜产业振兴机构直接对登记在册的生产者，或通过已注册的生产者所属销售团体对生产者提供补偿，以缓解价格下跌对农户从事蔬菜经营的影响，确保农户继续进行蔬菜生产。补偿对象必须满足以下条件，即农林水产省指定的蔬菜产地生产的蔬菜、已注册的销售团体受生产者委托销售的蔬菜或已注册的生产者销售的蔬菜、在既定的销售期内向农畜产业振兴机构规定的批发市场销售的蔬菜、达到农畜产业振兴机构规定标准的蔬菜。该措施的运营资金来自设立在农畜产业振兴机构内的蔬菜稳定基金，由中央政府、都道府县(地方)政府和生产者按照60％、20％和20％的比例出资。

该措施的实施过程，包括四个步骤：(1)政府制定未来五年的蔬菜供求平衡预测表，根据预测结果确定未来的生产计划。(2)生产者或销售团体向农畜产业振兴机构提出加入计划的申请，并提交生产计划(每年两次)和计划销售的指定消费地所属批发市场。(3)生产者或销售团体按计划销售指定蔬菜到指定消费地批发市场，当市场上的平均销售价格低于保证基准价格(按照过去六年的平均销售价格的90％设定)时，生产者或销售团体(该团体再支付给生产者)将获得补偿，即按照销售量(Q)乘以保证基准价格(A)和平均销售价格(B)之差计算的补偿金额[Q×(A－B)]。需要说明的是，当市场上的平均销售价格低于最低基准价格(按照过去六年的平均销售价格的60％计算)时，补偿金额将按照保证基准价格和最低基准价格(C)之差计算[Q×(A－C)]。而且，从2011年开始，该项措施又增加了当蔬菜生产投入费用高涨时将提供安全保护网的补偿措施，即把计算保证基准价格和最低基准价格的百分比提高五个点(参见图4)。(4)农畜产业振兴机构向生产者或销售团体(该团体再支付给生产者)按照销售计划和实际应得的补偿支付相应金额。

在这项措施中，指定产地是指由农林水产大臣依据各道府县知事的申请批准设立的蔬菜生产地区；销售团体主要指农协，农户的申请计划通过农协向农畜产业振兴机构申报，其计划销售的蔬菜也委托农协向指定市场销售；大规模农业生产者是指种植指定蔬菜的面积超过两公顷的生产者(以农业公司为主)，其种植的指定蔬菜可以直接申请成为该措施的补偿对象。

(二)稳定合同订购蔬菜供应的措施

随着消费者越来越重视食品的安全性，加之大型零售商引入了蔬菜生产销售一体的追溯系统，日本的加工企业和零售商与生产者直接签订合同订购蔬菜的现象越来越普遍。稳定合同订购蔬菜供应措施的目的，就是减轻生产者参与蔬菜合同订购的风险。

该项措施涉及的蔬菜包括指定蔬菜(14种)和特定蔬菜(34种)，其定蔬菜包括芦笋、草莓、枝豆、芜菁、南瓜、白菜花、甘薯、青豆、牛蒡、小松菜、荷兰豆、豌豆、春菊、生姜、西瓜、甜玉米、芹菜、蚕豆、小白菜、香菇、韭菜、大蒜、蜂斗叶、绿菜花、鸭儿芹、甜瓜、长山药、莲藕、辣椒、冬葱、薤(剃头)、苦瓜和黄秋葵等。其运营资金的来源根据合同涉及蔬菜品种的不同而有所区别，涉及指定蔬菜的合同订购中，中央政府、都道府县政府和销售团体(或生产者)按照50％、25％和25％的比例出资，当合同涉及蔬菜为特定蔬菜时，三者按各三分之一的比例出资。

稳定合同订购蔬菜供应措施的运营，主要包括以下三种具体措施。

1.确保合同数量的措施。即当生产者受气候因素的影响不能确保合同供给数量时，对生产者将原本计划供给市场销售的蔬菜用于供给合同订购的费用进行补偿。补偿办法是：当市场上的平均销售价格高于基准价格30％(也称“指示性价格”)时，针对把本应在市场上销售但用于合同订购的蔬菜供给，按照市场平均销售价格与合同订购价格之差的70％对生产者进行补偿；如果是生产者从市场购入蔬菜并用于满足合同订购的情况，则按照购入价格与合同订购价格之差的90％进行补偿。需要说明的是，补偿数量不超过合同订购数量的50％。

2.防止价格下滑的措施。如果合同订购价格与市场价格联动，当市场上的平均销售价低于保证基准价并急剧下降时，按照保证基准价格与平均销售价格之差的90％对生产者进行补偿；当市场上的平均销售价格低于最低基准价格时，按保证基准价格和最低基准价格之差的90％进行补偿。从2011年开始，保证基准价格是按照过去六年市场平均销售价格的90％进行测算，最低基准价格则按照过去六年市场平均销售价格的55％进行测算。

3.调整销售的措施。这一措施针对的是签订合同的生产者在确保合同订购数量和面积之外种植的一部分供合同外销售的蔬菜的情况。当市场上的平均销售价格低于基准价格的70％(也称“启动补偿基准价格”)时，针对不把供合同外销售的蔬菜销售到市场上的生产者，按照基准价格和合同订购价格二者中较低水平的40％进行补偿。

据统计，2010年，日本纳入稳定合同订购蔬菜供给补偿方式的蔬菜的销售量为11.1万吨。该措施不仅有利于保证生产者获得较为稳定的收益、提高其签订合同的积极性，也有利于食品加工商、餐饮业者和流通业者等蔬菜的实际需求者按照预定价格和预订数量获得稳定的蔬菜供应，进而稳定物价水平。

(三)培育特定蔬菜供应产地的价格差补贴的措施

培育特定蔬菜供应产地的价格差补贴措施的实施对象，是特定的34种蔬菜及地方政府选定的目标产地所生产的14种指定蔬菜，而且这些蔬菜必须销售到批发市场。需要说明的是，当特定蔬菜的销售者生产规模较大时，还要求其种植面积大于1.5公顷。该措施是由中央政府、都道府县政府和销售团体(或生产者)各按三分之一的比例出资，主要目的是当特定蔬菜的价格急剧下降时，对生产者支付价格差的补偿金，以确保生产者继续经营蔬菜生产。

培育特定蔬菜供应产地的价格差补贴措施的具体运营机制是：当市

场上的平均销售价格低于保证基准价格(按照过去六年市场平均销售价格的80％测算)时，按照保证基准价格和平均销售价格之差的80％对生产者进行补偿；当平均销售价格低于最低基准价格(按照过去六年市场平均销售价格的55％测算)时，按照保证基准价格和最低基准价格之差的80％对生产者进行补偿。同时，该措施也涉及稳定指定蔬菜价格业务的收入安全网等相关措施，即当蔬菜生产投入费用高涨时，把计算标准的百分比提高五个点。

(四)相关制度的具体操作及实施效果

在日本，从中央到地方普遍对蔬菜的产销活动实行一体化管理，其管理机构全部设在农业系统内。在中央，农林水产省食品流通局内设有蔬菜振兴课和蔬菜计划课，分别负责蔬菜生产、流通的宏观调控和科研、推广的协调，制订蔬菜统计年报、制作计划安排、发放稳定基金等。地方政府则根据蔬菜种植面积的大小设置相关机构，负责管理本地区的蔬菜产销工作。蔬菜稳定基金制度与日本政府每年下达的蔬菜产销计划相配套，与相关法律制度共同构成了日本对蔬菜产品进行宏观管理的手段。

第一，从日本实施蔬菜稳定基金制度的结果来看，该制度的确有效地保证了日本蔬菜产品的稳定供应。1992年日本的洋葱价格暴跌，但1993年和1994年蔬菜稳定基金措施涉及的蔬菜销量覆盖率分别为34％和42％。这表明，即便价格下跌，由于政府对洋葱生产提供一定的补贴，参加该机制的生产者反而出现了增长。另外，从销售量来看，虽然1992年洋葱的销量为116.2万吨，1994年为93.5万吨，下降幅度为20％，但是加入蔬菜稳定基金制度的洋葱预订数量仅从1992年的39万吨减少到1996年的38.8万吨，降幅微乎其微。这进一步表明，虽然日本全国范围内的洋葱销售量受价格下跌的影响而出现下降趋势，但加入蔬菜稳定基金的洋葱销售量基本维持不变，在很大程度上确保了日本蔬菜市场上洋葱的稳定供应。

第二，蔬菜稳定基金制度还起到了稳定蔬菜价格的作用。从图5所显示的日本东京中央批发市场的指定蔬菜价格按上、中、下旬计算的变化情况来看，近年来，尽管蔬菜价格的季节变化明显，但变化幅度都不太大，价格均值为每公斤165.7日元，标准差为每公斤23.8日元，变异系数(标准差／均值)仅为0.144。这表明，对占总销量五分之一以上的蔬菜实行计划性销售，对稳定蔬菜市场的总体价格至关重要。从长期来看，以卷心菜为例，在蔬菜稳定基金制度刚建立的1966～1968年，卷心菜在秋季、夏季和冬季的价格变异系数分别为1.01、0.57和0.88，经过一段时间实施蔬菜稳定基金制度，到1978～1989年，其变异系数分别下降到0.27、0.37和0.29，直到2009年都基本保持在这一水平。

三　蔬菜应急供求调整对策

由于蔬菜生产有较强的季节性，蔬菜稳定基金制度并不能完全保证日本政府对蔬菜价格调控的措施能够及时有效地对气候变化等突发因素做出反应。为此，从2009年起，日本开始实施蔬菜应急供求调整对策。即在蔬菜价格下跌的情况发生时，采取延后销售、转加工用途销售和市场隔离等措施来控制市场上蔬菜价格的下滑，同时对农民由此而遭受的损失进行补贴。反之，在蔬菜供给不足的情况下，则对因为蔬菜提前上市对生产者造成的损失提供补贴。

该项对策实施的对象主要包括重要蔬菜和需调整上市销售时间的蔬菜，前者包括萝卜(秋冬季)、卷心菜(全年)、洋葱(全年)、大白菜(秋冬季)等，后者包括萝卜(春夏季)、胡萝卜(全年)、大白菜(春夏季)及莲藕(全年)。其中，卷心菜、洋葱、大白菜等露天种植的蔬菜易受气候变化的影响，价格变动比较剧烈，市场流通量也较大，对其供求进行调整具有较为重要的意义。这也是中国目前受影响最大的蔬菜品种。日本蔬菜应急供求调整措施的资金来源于国家和生产者，双方各自承担50％，并由农畜产业振兴机构管理运作。

(一)在价格暴跌时，采取的主要对策包括延后销售、转加工用途销售和市场隔离

延后销售措施的实施对象是推迟蔬菜上市销售的生产者，针对其因延后销售引起蔬菜品质下降而蒙受损失的部分进行补偿。当市场上的平均销售价格低于过去六年的平均销售价格的80％时启动该措施，并对延后销售的生产者按照平均销售价格乘以0.3的单价进行补偿。

转加工用途销售措施，是指为减少市场销量，要求生产者把用于市场销售的过剩蔬菜转而销售到加工领域，并对参与该行动的生产者补偿种子、肥料和农药等部分成本投入。当市场上的平均销售价格低于过去六年的平均销售价格的70％时启动该对策，补偿单价=平均销售价格×0.4-加工用途销售额+转加工用途销售成本。

市场隔离措施，是指临时让特定产地的生产商停止向市场销售蔬菜。鼓励其将蔬菜销售到加工用途和饲料用途，或者把蔬菜返还至土壤中作为有机肥有效利用，并对实施市场隔离措施的生产者所投入的种子、肥料和农药等成本进行部分补偿。当作为实施对象的蔬菜的市场平均销售价格低于过去六年的平均销售价格的70％时启动该措施，对属于有效利用的情形，补偿单价=平均销售价格×0.4；而属于价格上涨后再销售的情况，补偿单价=平均销售价格×0.3。

(二)当价格暴涨时，主要采取提前上市销售的应急措施

该措施主要是对提前上市销售蔬菜的生产者补偿其提前收获而产―的损失，补偿对象仅限于重要蔬菜。当重要蔬菜的平均市场销售价格高出过去六年平均市场销售价格的50％时启动该项对策，补贴单价按照平均市场销售价格乘以0.3进行计算。

由于日本的蔬菜应急供求调整对策出台时间较短，所以作用还未完全显现。但是，由于目前中国也面临着这样的情况，所以这种应急性措施对中国调控蔬菜价格波动具有一定的参考价值。

四　日本稳定蔬菜价格的制度机制对中国的启示

由于中国正处于工业化进程之中，伴随着城镇人口的增加、蔬菜种植劳动力的减少以及蔬菜生产经营成本的增加，蔬菜价格涨落的不稳定性因素将长期存在。借鉴日本稳定蔬菜价格的制度机制，针对中国蔬菜价格急剧波动的现状，有必要建立稳定蔬菜价格的长效机制和应急预案制度。

(一)建立蔬菜价格调控的长效机制，从立法一机构一组织一平台建设出发，全面确保蔬菜供求和价格稳定

(1)制定适合中国国情的《蔬菜价格稳定法》，从立法的角度长期稳定蔬菜价格，避免陷入菜价上涨时打压价格、菜价下跌时又设法提高价格的局面。(2)将蔬菜生产纳入国家财政补贴范畴，合理确定补贴标准，科学制定不同品种、不同期限、不同比例且长短期配套的补贴项目，支持蔬菜生产，调控蔬菜种植面积和上市规模。(3)建立由国家、地方政府和合作社或生产者共同参与的稳定蔬菜价格的基金机构或协会(蔬菜价格稳定基金会)。(4)大力发展农村蔬菜合作社，让分散生产的小规模农户参与蔬菜生产计划。充分发挥合作社在蔬菜流通领域的作用，减少流通环节，提高蔬菜流通效率，建设和推动蔬菜消费地和生产地之间有效对接的纽带与载体。(5)开展主要蔬菜的供求预测工作并建立蔬菜信息定期制度，让农民及时了解市场行情，引导农民合理种植，避免少数品种集中、大量种植的情况发生；建立大城市冬春蔬菜储备制度，加强对蔬菜流通方面的管理。

(二)建立蔬菜的安全保障体系，把从事重点蔬菜和订单蔬菜生产的生产者纳入收入安全网的保障范畴

(1)建立救助机制，推动菜农投保，引导蔬菜生产和流通主体建立风险共担、利益共享、长期稳定的合作机制，切实保护农民的利益。比如，上海市已于2010年推出“冬淡青菜成本价格保险”产品，并着手制定“夏淡”绿叶菜成本价格保险方案，市级财政继续补贴保费的50％，各区县根据财政的实际情况自行确定补贴比例，投保人自缴保费比例不低于10％，保险品种和范围进一步扩大。这是国内建立蔬菜安全保障体系的新尝试，如果将这一措施扩大至全国范围的话，在一定程度有助于稳定中国的蔬菜市场价格。(2)针对油价和农用物资价格的急剧上涨，开展种植主要蔬菜品种的农资补贴和收入安全网措施，提高蔬菜生产者的种植积极性和持续性，确保蔬菜的长期稳定供应。(3)大力发展蔬菜产业化建设，通过建立订单蔬菜补贴机制，推动加工企业、餐饮业者和流通业者与蔬菜生产者之间的订单蔬菜生产的发展。

(三)建立短期应急机制，从生产、流通等诸多环节多管齐下，保证蔬菜价格稳定

(1)建立蔬菜供求与价格的短期调控应急对策机制和应急预案，通过补贴手段有效推动菜农错开集中上市时间，避免蔬菜价格的短期暴跌。(2)在出现蔬菜价格突然涨跌的时候，在蔬菜批发市场、农贸市场设立临时性蔬菜直销专区，允许菜农自由进场销售自产蔬菜，减少蔬菜流通环节，使菜农和消费者同时得到实惠。(3)对提前应急上市蔬菜进行补贴，增加市场有效供给，确保菜价稳定。