推进依法行政改革煤炭经营资格审查制度

日前,在审计某省煤炭行业管理办公室时,笔者发现,与煤炭生产许可证的发放控制相比,煤炭经营资格的准入门槛不高,但数量控制较严,从而使煤炭经营资格证成为一种较为稀缺的资源。这种带有严格数量限制的行政许可容易形成潜在高昂的市场价格,互联网上就存在高价倒卖煤炭经营资格证的相关信息。笔者认为,现行煤炭经营资格审查制度不符合市场经济改革方向,也与《行政许可法》的立法精神不符,存在改革必要。

一、我国煤炭经营资格审查制度演变

当前,我国煤炭经营实行资格审查制度。制度规定:设立煤炭经营企业,必须经过煤炭经营资格审查,取得煤炭经营资格证书,方可向工商行政管理部门申请领取营业执照;取得煤炭生产许可证的煤矿企业销售本企业生产、加工的煤炭产品除外。

我国煤炭经营资格审查制度的建立经历了三个阶段:第一阶段即新中国成立至改革开放前,我国对煤炭流通实行高度集中的管理方式,换言之是国家在从事煤炭经营,也就不存在煤炭经营资格审查。第二阶段即上世纪80年代起至《煤炭法》颁布前,一些地方陆续试行不同形式的煤炭经营许可制度。如贵州省、广西壮族自治区曾规定,凡经营煤炭产品必须经县级以上人民政府主管部门批准。1990年,云南省率先建立煤炭经营许可证制度。同年,河南省规定经营矿产品必须申领《矿产品经营许可证》。第三阶段即《煤炭法》颁布至今。1996年8月《煤炭法》颁布,以法律形式确立了煤炭经营资格审查制度。继而,原国家经济贸易委员会于1999年6月22日《煤炭经营管理办法》(已被2004年12月27日国家发改委的《煤炭经营监管办法》取代)明确了煤炭经营资格审查办法,各地全面建立了煤炭经营资格审查制度。

二、现行煤炭经营资格审查法律依据及现状

1996年全国人大常委会颁布的《煤炭法》是煤炭经营资格审查制度设立最直接的法律依据,《煤炭法》第四十八条规定:“设立煤炭经营企业,须向国务院指定的部门或者省、自治区、直辖市人民政府指定的部门提出申请;由国务院指定的部门或者省、自治区、直辖市人民政府指定的部门依照本法第四十七条规定的条件和国务院规定的分级管理的权限进行资格审查;符合条件的,予以批准。申请人凭批准文件向工商行政管理部门申请领取营业执照后,方可从事煤炭经营。”但该法中并未提到对煤炭经营资格数量进行限制。

2004年12月27日国家发改委的《煤炭经营监管办法》提出了对煤炭经营企业合理布局的概念,其第七条规定:“设立煤炭经营企业,应当具备下列条件……(五)符合国家对煤炭经营企业合理布局及环境保护的要求……”。2005年6月7日,国家发改委在《关于认真贯彻〈煤炭经营监管办法〉严格规范煤炭经营资格审查监管有关问题的通知》(发改运行[2005]1006号文)中要求各省、自治区、直辖市煤炭经营资格审查监管部门“制定本行政区域煤炭经营企业合理布局和总量调控规划”,对发放煤炭经营资格实行数量限制。之后,陆续下发一系列文件对此进行贯彻落实。

实际上,近年各地煤炭经营资格证的发放数量都极为有限。产煤大省山西省经信委2009年6月曾公开表态,2009年度山西省新批煤炭经营资格证数量将控制在63户左右。

三、现行煤炭经营资格审查制度的缺陷及改革建议

(一)现行煤炭经营资格审查制度的缺陷

1.限制煤炭经营资格数量不符合市场经济改革方向。煤炭作为一种有限自然资源,其开采生产具有一定的特殊性必须加以特别监管和数量限制。但其经营活动与一般商品经营并无本质不同,在具备必要条件的基础上,完全可由市场竞争机制有效调节。实际上煤炭经营企业的准入门槛不高,拿其中最为关键的注册资金和储煤场地要求来说,最低准入条件为:煤炭批发经营企业注册资金500万元,储煤场地面积3 000平方米;煤炭零售经营企业注册资金200万元,储煤场地面积1 500平方米;民用型煤加工经销企业注册资金10万元,储煤场地面积500平方米。由此可见,满足煤炭经营资格审查条件的企业应不在少数。在这种情况下,对煤炭经营企业数量进行限制属于“排除、限制竞争行为”,不符合市场经济要求,不利于营造统一开放、竞争有序的煤炭经营市场,不利于提高煤炭资源配置效率、促进煤炭资源配置的公平,也不符合2008年8月开始实施的《反垄断法》有关规定。

2.煤炭经营资格许可的发放不符合《行政许可法》要求。《行政许可法》第十二条规定“下列事项可以设定行政许可:(一)直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动,需要按照法定条件予以批准的事项;(二)有限自然资源开发利用、巩固资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等,需要赋予特定权利的事项……”。如果说煤炭经营属于第一款所列事项,属于普通许可事项,则只要企业具备规定条件即应当予以许可,不应有数量限制。如果说煤炭经营属于第二款所列事项,属于配置资源而存在的特许事项,则许可取得人应该为此付出对价,如出租车经营许可一样。对于此类事项,《行政许可法》第五十三条明文规定“行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定。”但是,现行煤炭经营许可的发放并不收取任何费用,也未实行招标或拍卖方式,不仅不符合《行政许可法》要求,也难以避免权力寻租行为。

(二)改革现行煤炭经营资格审查制度的建议

综上所述,笔者建议改革现行煤炭经营资格审查制度,放开煤炭经营资格数量限制,这既符合我国行政体制改革、市场经济改革的总体价值取向,又符合《行政许可法》的立法宗旨。在放开煤炭经营资格审查和数量限制前,改为以招标或拍卖方式发放煤炭经营资格证。

1.依《行政许可法》立法精神,放开煤炭经营资格审查。煤炭经营虽然属于《行政许可法》第十二条规定中“可以设立行政许可的事项”,但是《行政许可法》第十三条补充规定如下:“本法第十二条所列事项,通过下列方式能够予以规范的,可以不设行政许可……(二)市场竞争机制能够有效调节的……(四)行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的”。如前所述,煤炭经营可由市场竞争机制有效调节,可以不设行政许可。何况,对煤炭经营行为进行监管的行政管理方式多种多样,除行政许可这种事前监督方式外,还有备案、制定标准、处罚等方式。相比而言,事后监督方式比行政许可方式的成本要低,按《行政许可法》立法精神,凡是能够采用事后监督方式解决的事项,应尽量不设定行政许可。因此,按《行政许可法》立法精神,可依法定程序取消煤炭经营资格审查;即使仍实行资格审查,也应放开数量限制。

2.按《行政许可法》要求,将煤炭经营许可实行招标拍卖。在放开煤炭经营资格审查和数量限制前,采取招标或拍卖方式发放煤炭经营资格证。因为公开招标、拍卖是目前为止经实践证明行之有效的确保特许绝对公平、高效的程序。公开招标、拍卖作出特许事项的行政许可决定,既有利于促进资源配置的效益,也有利于建立公平竞争的秩序。

(作者单位:江西省审计厅)