我国公众参与环境影响评价的立法研究

摘要：公众参与环境影响评价是公民的环境主体地位的凸显，但如今我国的公众参与环境影响评价在法律层面存在着法律笼统的规定赋予行政执法人员过大的裁量权，法定的信息公开难以做到有效的信息传达，法律对参与主体的要求过严的情况，制约着我国公众参与环境影响评价的发展，在立法层面需要采取相应的措施予以应对。

关键词：公众参与；环评；立法研究

“环境影响评价中的公众参与，是指除开发单位及审查环境映像评价的机关外，其他相关机关、团体、地方政府、学者专家、当地居民等，通过法定或非法定的方式，参与环境影响评价的制作、审查与监督等阶段。”[1]改革开放以来中国突飞猛进的发展，环境污染却给人们的生产生活造成了严重的影响。经济社会发展的脚步仍会向前迈进，如何有效的让农村环境保护跟上经济发展的脚步？国家的“十二五”期间须坚持把建设资源节约型、环境友好型社会作为加快转变经济发展方式的重要着力点。政府转型已成为当前政治体制改革的核心目标，向服务型政府的转变也就意味着“群众利益无小事”将从口号落到实处。环境影响评价的公众参与，可以视为是政府转型的一部分，让公众参与与其切身利益、后代利益相关的项目的审评，是公众主体地位的凸显。环境影响评价中的公共参与制度是公众参与环境保护的重要方式，保障公共参与制度的正常有效地实施，目前的法律规范上还存在不足。

一、公众参与法律法规体系现状

早在1979 年的《环境保护法（ 试行）》中，环境影响评价制度即作为一项重要的法律制度得以确立，在第6 条，第7 条对建设工程和城市建设及改造项目的环评作出了原则性的规定，但几乎没有公众参与的法律地位。1996 年修改的《水污染防治法》第一次规定了“公众参与”的内容。该法第13 条第4 款规定：“环境影响评价报告书中应当有该建设项目所在地居民的意见。”其后颁布的《环境噪声污染防治法》第13 条第3 款，《海洋环境保护法》第10 条，《大气污染防治法》第9 条以及《建设项目环境保护管理条例》第15 条作了类似的规定。但是，这些法律法规只是对公众参与环评制度作了一个原则性的规定，至于具体如何实施，公众参与的范围、方式、程序等，都没有作出详细的规定，使得该制度在实践中难以操作。

2002 年通过的《环评法》是中国第一部有关环评制度的专门立法。其中对公众参与环评作了较为详细的规定。2006年2 月5 日，国家环保总局又出台了《环境影响评价公众参与暂行办法》（以下简称《暂行办法》），对建设项目环评中环境信息的公开、公众参与的组织形式，如座谈会、论证会、听证会的程序等作出了进一步详细的规定，增强了公众参与建设项目环评的可操作性。

二、环境影响评价公众参与在我国实施的困境

（一）法律规定赋予行政执法人员过大的自由裁量权

到目前为止，对公众参与制度的专门规范只有2006年2月14日国家环保总局的《暂行办法》，这样的公众参与在我国实施起来是存在困难的。比如第十五条第一款“建设单位或者其委托的环境影响评价机构、环境保护行政主管部门，应当综合考虑地域、职业、专业知识背景、表达能力、受影响程度等因素，合理选择被征求意见的公民、法人或其他组织。”这样的规定过于宽泛，却又是关乎公众参与主体之选择的关键条文。虽然第二款有限定“被征求意见的公众必须包括受建设项目影响的公民、法人或者其他组织的代表”，但是“必须包括”并未给出受建设项目影响的公民、法人或者其他组织代表人数占所有参与人数的比例，所以，在选择公众参与主体的范畴和人数比例方面都大有文章可做。同样，第六条第二款“按照国家规定应当征求公众意见的建设项目，其环境影响报告书中没有公众参与篇章的，环境保护行政主管部门不得受理”，这同样也是一条看似强制实则泛泛的规定，有公众参与篇章才可以受理，但是，是怎样形式的公众参与，是否是有效的公众参与，反映的是否为真实的意见，这些都可以“再议”了。毕竟行政性的事物繁多冗杂，避重就轻的情况时有发生，若是没有细致的刚性规定很难确保法律条文的有效实施。

（二） 信息公开难以做到有效的信息传达

“信息公开，不仅是公众参与政府决策的前提条件，更是公众参与环境影响评价程序前提。”[2]虽然《暂行办法》中第二章第一节“公开环境信息”对公告的内容做了较为详细的规定，但若是对条进一步的分析，再结合《环境影响评价技术导则》后我们不难发现，公众所接触到的信息中其实是存在大量的专业词汇和用语的。部分公众的知识构成要看懂这样的报告书都是难题，就更不用说提出有效的建议了。部分欠发达地区的信息传递具有特殊性，网络普及程度低，并且居民相对分散，信息公开按照《暂行办法》中规定的方式来进行的话很难做到信息公开的有效性，于是在一个环境影响评价程序中，政府所掌握的信息与公众所掌握的、理解的信息存在差异。虽然部分公众对环境权益没有持明确主张的态度，但是在进行环境影响评价前先做到信息的有效公开却是相关部门应尽的义务。但到目前为止法律仍没有将这一项任务明确，也无法律支撑公众主动获取相关信息，导致公众获取环境信息量小，无法实现有效的参与。

（三） 法律对主体的参与要求过严致公众参与率低

《暂行办法》在第二章第二节“征求公众意见”中的第十四条和第十八条都提到公众向建设单位或其委托的环境影响评价机构、负责审批或者重新审核环境影响报告书的环境保护行政主管部门提交意见的方式是“书面方式”，途径有“信函、传真、电子邮件或公告要求的其他方式”，假设一个拟议行为通过正当的环境影响评价程序进入受影响公众的视野，他们对于参与环境影响评价的愿望也会因受到上述因素的影响而不强烈，亦可能因为不清楚如何参与程序，如何与决策者进行有效的沟通交流而选择沉默。再者资源的控制权并不是掌握在公众的手中，这更助涨了这种事不关己的、应付的态度的滋生。于是在这些原因的共同作用下，公众不重视环境权益，并在长期的实践过程中已经习惯了依赖相关部门。

三、完善我国公众参与环境影响评价立法的思考

（一）明确环境权在《宪法》中的体现

《宪法》是公民权利的保障书，以保障人权为其终极价值，而环境权则是人权的细化，这样将有利于公众环境权利意识的觉醒，能调动其参与环境影响评价的积极性。只有这种主体意识被唤醒，才会产生相应的危机意识，才能有广泛实施环境影响评价制度的基础。这样一种明确将有利于今后法律向允许公众参与环境影响评价决策阶段的方向发展。我国现有的环境影响评价制度中，公众参与并不是在决策阶段，所以哪怕再好再完善的制度建设起来，也仍然是存在一定局限性的。

（二）将现有的原则性的规章制度细化

针对我国的公众参与环境影响评价制度起步较晚，并且因为农村的信息相对闭塞，教育相对落后，环保专门机构的欠缺，环保意识、环保知识的推广还不够到位的情况，可以借鉴美国在1996年公布的《环境许可与当前面临任务的概念书》中提出的环境影响评价程序信息公开中的：有效地公开原则、公开的信息易于为公众所理解原则；调整我国2007年4月11日公布的《环境信息公开办法（试行）》，将信息公开的方式进行细化，并应当将相关部门对信息公开义务方的监督管理纳入其中，而不应当仅仅是在环境影响报告审批的过程中消极的不作为。[3]并且要考虑到欠发达地区的情况，在法律条文中明确规定出适合欠发达地区现状的操作方式，比如将原本要求的意见提交方式由“书面方式”扩大到可以口头表示，将原有的意见提交途径扩充，规定可由村干部进行走访收集信息。还应将实际受影响公众所应占的比例予以明确，考虑到中国幅员辽阔，不同地区难以采用完全一致的标准，故可以定下一个具有最低标准的波动范围等。

（三）在法律规范中将相关部门明确

一是要明确负责部门，要考虑到我国农村或是偏远地区大部分乡镇没有专门的环保部门，只能是其他部门代行，那么针对公众参与这样一个并不是“顺手”就能办好的事，为避免部门间相互推诿，必须明确相关的负责部门才能确保环境影响评价公众参与的实施。二是要明确监管部门，对负责部门的执法情况予以监督，也让公众有反馈意见的地方，从而巩固公众参与的效果。

（四） 在法律规范中体现环境保护组织的地位

环境保护组织在公众参与方面有着十分明显的优势，一是这样的组织具有较为丰富的环保知识并且掌握了较集中的信息，能够有效地帮助公众理解公开的信息中的专业术语，能够将较为分散的环境信息、相关法律法规集中起来帮助公众更有效的参与环境影响评价，同时将更多的当地信息反馈给相关部门；二是环境保护组织可以在社会上普及环境保护知识，让公众能够了解环境问题、重视环境问题从而增强他们的环境意识，这样有利于从根本上提升公众的环境主体意识，促使他们更主动的关注环境，参与环境影响评价；三是环保组织可以寻求多方合作，与政府、私人企业、宗教组织确立合作关系增加环保投入，我国现存的的环境问题与经济条件有颇大的关联，增加环保投入在帮助提高地区环保硬件设施的同时也缓冲了经济发展与环境保护的矛盾，使公众能排除参与环境影响评价时的经济干扰；四是当相关部门在履职的过程中出现了违法的情况时，环境保护组织可以提讼，保护公众的合法权益。（作者单位：湖南师范大学法学院）

参考文献：

[1]汪劲.中外环境影响评价制度比较研究.[M].北京大学出版社.2006.p172

[2]汪劲.中外环境影响评价制度比较研究.p189[M].北京大学出版社.2006

[3]汪庆杰.公众参与和中国农村弱势人群.[J].世界环境.2002（06）