如何满足公共需求之探析

【摘要】随着经济国际化、新型工业化、城市化、市场化和社会转型进程的加快，许多个体需求逐渐转变为公共需求。公共需求的满足是一项复杂的系统工程，在公共需要的发现、排序、实施等环节中有许多原则、规律需要遵循。政府是公共服务提供的主体，在公共需求的满足过程中扮演着“仆人”的角色。“仆人”如何更好地服务于“主人”，应该充分借鉴个体需求满足过程中的一些做法。

【关键词】公共需求满足 机理 分析

公共需求的满足是一项复杂的系统工程，从公共需求的调查、公共政策的设计到公共政策的执行有许多原则、规律需要遵循。如果换一个角度去思考这些原则、规律，我们可能会得到一些有益的启示。

一、个体需求：在企业精心设计的“预谋”中得到满足

个体需求的满足既是企业运行的起点，也是企业追求的结果。以著名的美国耐克公司为例。

穿鞋是人们的最基本需求之一，为了获得人们对这一最基本需求的第一手资料，耐克公司不惜重金，设法发现不同地域、不同年龄、不同性别群体人对鞋子需求的差异。比如，我国的东北地区对鞋子至少有两种需求：一是鞋面用料要有较好的保温功能，二是鞋底的纹理设计要有较好的防滑功能，因为东北有很长一段冰天雪地的时间。而在我国西北地区，由于多是沙尘天气，要求鞋子的面料尽可能地选用比较耐脏的面料，还要求鞋口的设计要有较好的密封性，否则，人们在行走的过程中，沙子容易钻进鞋里。而在江南水乡，由于有较长时间的梅雨天气，人们希望鞋子既能透气，又具有套鞋的功能。梅雨天气，时雨时晴，最好鞋面的用料要有较好的防霉功能，穿湿的鞋子搁上半个月也不会发霉。耐克公司把通过市场调查收集到第一手需求信息进行整理，力求发现不同群体的人对鞋子的最基本需求，这种发现需求的能力就是企业的核心竞争力之一。

耐克公司满足穿鞋基本需求的第二个重要环节就是设计产品，设计产品的过程是企业力争满足需求的过程。一个好的产品设计，能够通过具体的产品功能反映出市场调查得到需求信息。在产品设计过程中，设计人员必须有强烈的责任感，才会有持久的意志来满足消费者基本需求的愿望。只有在这种意志的支撑下，设计人员设计出来的产品才能更好地满足基本需求。这种通过产品设计企图满足需求的能力也是企业的核心竞争力。

耐克公司在海外有900多个独立生产的代工工厂，专门负责为耐克公司生产运动鞋。为了保证海外每一个代工工厂的生产质量，公司制定了一套系统的督造制度，向每一个代工工厂派出若干名质量监督员。其主要职能包括：一是监督代工工厂在制造过程中用料和工艺水平，保证公司的设计要求，尽量减少制造过程中企图满足需求能效的损耗；二是监督代工工厂的制造进度，确保按时序完成生产，减少需求满足过程中的不确定因素的影响。

优化物流线路，快速地满足这些需求是耐克公司战略管理重点之一。耐克公司投资5亿美元构建起一个新的供应链系统和物流系统。新系统完工后，新款运动鞋从订货到交货的时间由原先的9个月缩短到了6个月。高效、快捷物流系统缩短了从需求发现到需求满足的时差。生活环境的变化导致人们需求的易变性，从需求发现到需求满足的这段时间里，实际上人们对鞋子的基本需求已经发生了很大的变化，但快捷的设计、制造和物流系统部分抵消这一变化所带来的负面影响。2006年，耐克公司的营业额达到了150亿美元。

品牌推广是消费品生产型企业一项非常重要的工作。通过名人代言诱导消费者消费，企业通过精心设计提品，使消费者显在或潜在的需求通过购买、消费得到满足。品牌推广能使消费者形成心理依赖，心理依赖的形成往往使消费者能较好地同生产企业“配合”，忽视产品设计和服务中的瑕疵，凸显和放大产品在满足基本需求的能效，使消费者对品牌产品的心理依赖程度进一步加深。

二、个体需求如何转变为公共需求

随着经济国际化、新型工业化、城市化、社会转型和市场化的进程加快，许多个体需求逐渐转变为公共需求。

1、从家庭生活质量角度看。经济国际化和新型工业化导致企业竞争加剧，企业竞争的加剧加速了企业对优质人力资源的占有。快速的城市化使城市的人力资源供给急增，就业竞争更加激烈。激烈的就业竞争，迫使每个人花更多的时间用于学习，用于人际交往，通过人际交获得有益的市场信息。学习和人际交往时间的急增，导致家务劳动时间成本的上升，家庭业务外包的范围迅速拓展。从家教、家庭清洁到继续教育、文体活动，个体需求的种类急剧增加，大量同类的个体需求渐渐演变为公共需求。

2、从企业运行效益角度看。经济国际化和市场的全面化，导致企业竞争的范围扩展、程度加剧。企业为了在激烈的竞争中获得一席之地，必须将企业的非核心业务外包出去，比如企业办的食堂、学校、医院、员工的培训机构。企业业务外包的急增给公共需求的满足提出了新的要求。

3、从公共品供给属性看。家庭、企业为了提升竞争力，将部分业务推向社会；而有些同类需求由于不具有公共品的属性，政府不承担直接供给的责任。当在一定的区域内同类需求达到一定规模时，市场提供的收益大于成本，市场机制就能在公共需求的满足过程中发挥着较好的作用，培育附加值较高的生产服务业。像耐克公司这样的第二产业部门，通过加工制造的业务外包，最后拥有的部门就剩下信息搜集、产品设计、产品督造、品牌推广等高附加值的核心部门，慢慢演变为第三产业部门。当在一定的区域内同类需求达不到一定规模时，如果市场提供收益小于成本，政府要履行新增公共需求满足的责任，对市场或社会中介组织提供满足这类公共需求服务行为，政府要给予适当的补贴。有些需求个体通过努力，通过市场交易也无法得到满足，政府不提供满足这类公共需求过程中更加责无旁贷。

4、从成本收益的角度看。有些需求虽然通过自身努力或者通过市场能够获得满足，但往往很不经济，若社会不能有效地满足这些需求，这些需求就会变成奢侈需求。比如：学校教育比私塾更加经济、高效，而大学扩招后，大学教育也不再是精英教育和奢侈需求。公共需求的满足过程中会带来社会效益的增加，也会给公共需求多元化的满足带来挑战。许多公共需求满足不仅在投入产出过程中受到资金因素的制约，同时还受到时间、空间因素的制约，使得政府公共需求满足的责任愈来愈大。

三、公共需求满足过程中需求是如何排序的

公共需求满足需要经过发现、排序、实施等过程。其中排序是一个非常重要的过程，它关系到政府的工作是不是想群众之所想、急群众之所急。因此，转变排序的路径，应该在广泛征求群众意见的基础上，实行科学决策，或者将排序、决策权直接还给广大群众。

1、无任哪一种排序、决策方式，公共需求的满足一般都要遵循“先满足受益面大的，再满足受益面小的”的基本规律。今年5月份，我应有关部门的邀请，观摩了无锡市滨湖区某街道的参与式预算的决策、排序会议。参与式预算是一种新型的民主理财形式，在巴西等南美州国家广泛实施。无锡市、哈尔滨市和上海市的徐汇区2006年开始试点，在取得一定经验的基础上，2007年无锡市在所有街道全面推行这一做法。我所观摩的街道共有7个社区，每个社区推选7名代表各界的群众，并且参与候选的三个项目都是在自下而上征求群众意见的基础上产生的。第一个项目是某个城中村接天然气外部设备的配套工程，第二个项目是在所有老社区的关键部位安装探头工程，第三个项目是在某个新建小区建设社区服务中心工程。经过代表们的票决，最终第二个项目胜出，作为第一优先项目，这符合公共需求的满足过程中应遵循的规律。

2、公共需求的排序、决策应遵循“先满足基本的，再满足奢侈的”的基本原则。双因素激励理论告诉我们：激励性因素的满足只会增加满意，不会减少不满意；而保健性因素的满足不会增加满意，但可以减少不满意。在地方政府的公共管理决策中，由于把提高群众对政府的满意度放在政府决策的优先地位，因而在城市建设中上大广场、宽马路，搞“亮化工程”、“政绩工程”，忽视了就业、就学、就医和社会保障等基本的民生需求。尤其是对每个人每天都离不开的饮水安全问题，更是来不得半点闪失。但是许多地方政府在确定公共需求满足的顺序时忽视了这一基本原则，陷入了“一方面政府都在想办好事，另一方面老百姓又不领情”的怪圈之中。

四、个体需求与公共需求满足过程中的差异

公共需求与个体需求的属性有很大差异，产生的背景不同，因而在各自满足过程中地位、方式、途径有很大的不同。具体来说主要有以下方面。

1、供求过程中的地位不同。个体需求是供给者的竞争，在个体需求的实现过程中，需求者基本上都处主导者地位，需求者可以从容地选择供给者。供给者想方设法“讨好”需求者，尽量把需求者已经想到的或可能想到的需求都给予满足，使需求者真正体会到“上帝”的感觉。与此相反，公共需求是需求者的竞争，在公共需求的实现过程中，供给者基本上都处主导者地位，需求者无法从容地选择供给者，而是想方设法“讨好”供给者，能否使供给者提供方便，导致了公共需求过程中的“寻租”、“排队”现象的屡屡出现。据有关媒体披露，福州某医院病人看病要排十九次队去挂号、划价、取药。我们只要看到消费过程中有“排长龙”的现象，基本上都因为公共需求的供给不足。

2、需求满足的选择方式不同。在个体需求的满足过程中，需求者持有货币，需求者通过对市场状况的考察，决定把货币投向中意的供给者，因而个体需求的实现过程实质上是一个货币选举的过程。在公共需求的实现过程中，需求者个人无法选择公共服务项目，只有采用票决的方式决定服务项目，因而存在着“多数人强加”现象，解决“多数人强加”现象的较好办法就是完善“用脚投票”机制。完善的“用脚投票”机制能加快要素的流动，有利要素市场的发育、壮大。

3、需求满足的选择途径不同。在个体需求的实现过程中，需求者利用市场信息，“货比三家”，全方位比较供给者的质量、价格、服务后，理性地选择合意的供给者。而在公共需求的满足过程中，从节省决策成本的角度考虑，每个人往往选择自己合意的供给项目和供给者，只有通过一定的选举机制，选择能代表自己意愿的代表人。因此，选举机制设计的科学性以及选举过程中每个人的理性选择，将直接关系到公共需求满足的质量。

4、投入产出的结果不同。在个体需求的实现过程中，投入是个体行为，产出所带来的效用一般也被投入者所独占，支出与效用一般一一对应。在公共需求的实现过程中，投入的资金主要由收费和收税形成，产出的收益者由于地域、群体的差异，每个缴费者所获得的效用是不同的。因此，在公共需求的满足过程中，很容易形成利益集团和利益阶层。理性地设计公共需求满足过程中各个环节的机制，能有效地缓解和化解利益集团、利益阶层之间的冲突。

五、如何满足公共需求

广大群众是公共服务需求的主体，在公共需求的满足过程中处于“主人”的地位。政府是公共服务提供的主体，在公共需求的满足过程中扮演着“仆人”的角色。“仆人”如何更好地服务于“主人”，应该充分借鉴个体需求满足过程中的一些做法。

1、政府要有公共需求发现的欲望。公共需求一般都是个人无法满足、而企业不愿满足的需求。基本公共需求得不到满足，很容易引起广大群众的不满，给社会的不稳定留下隐患。一是政府领导和部门工作人员要像企业搞市场调查一样搞社情民意调查，要科学地设计调查方案，明确每一次调查的目的，珍惜每一次调查的机会，选择代表性的调查点，而不是“走马观花”、光听汇报，要有强烈的发现问题和解决问题的意识。二是要畅通公共需求得不到很好满足的信息表达渠道，要充分发挥现有表达渠道的作用，鼓励群众充分表达。只有在广泛收集信息的基础上，才能使政策设计更有针对性，公共需求的满足更加有效。

2、政府要有公共政策设计的理念。公共需求的满足不同于个体需求的满足在于：个体需求的满足是通过具体的产品或服务设计来满足，而公共需求的满足主要是通过具体的政策设计来力求满足多样化的公共需求。部门的工作人员不仅仅是公共政策的执行者，更是公共政策设计的有力建议者。广大群也应该站在社会利益最大化的角度为公共政策的设计建言献策。公共政策的设计要像企业进行战略决策一样，做好政策实施的预测工作，必须把政策实施后可能带来的负面影响尽可能地考虑进去。

3、要有公共政策实施的监督机制。如果没有一整套强有力的督造制度作为保证，企业制造出来的产品就不一定能很好地满足个体需求。公共政策实施同产品的制造过程非常相似，如果没有一个强力、高效的公共政策实施监督机制，公共政策设计得再好，实施起来也可能走样，就会影响公共需求满足的效果，最后殃及经过精心设计的公共政策本身，使许多好的公共政策实施“半途而废”。

4、政府要有扁平化政策实施体制。公共政策实施具有很强的时效性，要像企业规划供应链和物流线路一样，缩短从需求调查、政策设计到政策实施的时间差。一是要尽可能实施公共政策设计的“本土化”策略，充分发挥地方各级人大、政府作用，提高公共政策设计的针对性；二是减少公共政策执行的层级，扩大省管县的范围，提高公共政策执行的信息化水平，加强政府的效能建设，降低公共政策执行过程中各种阻滞因素的影响，提高公共政策实施的时间效用。

5、政府要有公共服务的品牌意识。政府要把公共政策的设计和执行作为第一要务，要有政策的设计和执行的“精品”意识，通过精心设计公共需求调查方案，提供政策“精品”，使广大群众显在或潜在的公共需求得到满足。同时，政府还要有政策的推广意识，通过推广政策“精品”，树立政府的服务品牌。政府的服务品牌能使广大群众对政府提供的公共服务形成心理依赖，心理依赖的形成使广大群众能很好地同供给主体“配合”，淡化公共政策的设计和执行过程中的不足，使政府与广大群众在公共政策的设计和执行过程中形成良性互动。

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