城市化用地问题分析与解决

摘 要：随着中国城市化进程的加速，在土地使用方面存在着用地粗放、用地结构不合理、城市用地总量失控等问题，对此应当采取坚持集约化原则，注重调整优化产业结构、建立适应市场的产权和使用权制度体系、优化城市用地结构等措施来实现城市化过程中的土地资源可持续利用。

关键词：城市化；土地使用；耕地；集约化

一、中国的城市用地面临的问题

1.中国目前耕地现状

目前，我国城市化进程加速，使得我国的城市用地面临着世界上少有的严峻环境。一方面，国家正处于工业化和城市化的加速发展阶段，城市用地扩展是发展经济和提高人民生活质量的必然要求。另一方面，城市扩展所不可避免地要占用的耕地资源在我国是非常稀缺和宝贵的。目前我国人均耕地仅有1.43亩，不到世界人均水平的40%。北京、天津、上海、浙江、福建、广东6省（市）人均已不足0.7亩，根据全国土地利用总体规划纲要，国务院确定我国2010年耕地保有面积19.2亿亩，2008年我国耕地总面积为18.2574亿亩，净减少29万亩，已降到了2010年耕地保有量底线以下。2008年，全国建设占用耕地287.4万亩，灾毁耕地37.2万亩，生态退耕11.4万亩，因农业结构调整减少耕地37.4万亩，以上四项共减少耕地373.4万亩。2008年，全国批准建设用地575.3万亩，同比减少7.1%，其中国务院批准建设用地194.0万亩，同比减少16.1%，全国出让土地面积244.7万亩，同比减少30.6%。整体而言我国耕地减少及人均拥有耕地形势较为严峻。

2.当前存在的主要问题

有专家通过实证研究和理论计算认为，城市化的速度并不是越快越好。城市化速度应和经济、就业、用地等因素的增长相协调。今后，至少在2020年以前，我国的城镇化水平每年提高0.6到0.8个百分点，超过0.8个百分点就是高速度。

（1）用地粗放、土地利用效率偏低。在具有一定历史的旧城区，存在大量的闲而不用，多征少用的粗放用地现象。被调查的城市用地的土地闲置率约为5%。

（2）城市用地重平面扩张轻内部挖潜。这种平面过度扩张直接导致两个不良后果：一是大量耕地被占用，使人地矛盾更加突出，在被调查的城市新增市区面积中，有75%的新增土地占用的是耕地，个别城市占用的耕地甚至高达90%，而且被占用的耕地大部分是良田沃土。二是忽视了旧市区的改造开发，存量土地难以盘活。因此，在同一个城市里，形成了贫富两个区域，出现了现代与落后相互明显对应的现象。

（3）城市用地流转现象较为普遍，但缺乏相关法律依据给予引导。在实际过程中，城市的集体土地流转较普遍，然而，现有的法律依据与现实需要存在较大空缺，土地管理的法律法规建设已明显滞后于社会经济发展的实际。

（4）用地结构不合理、建设布局凌乱。调查发现，土地利用空间布局混乱现象较为普遍，功能分区不明显，工业、行政、商业、居住、仓储等各类用地相互穿插、交错，相互影响和干扰，特别是一些污染严重的工厂混杂于居住用地之间，脏、乱、差问题突出。

（5）城市用地总量失控。据有关资料显示：20世纪80年代在我国人均用地60平方米的情况下，城市用地弹性系数（城市用地增长率与人口增长率之比）为1.2比较合适；进入90年代以后，我国城市人均用地已经超过100平方米，该系数本应减少。但在1995年后，我国城市田地增长弹性系数为1.36，用地增长明显高于人口增长，特别是大城市用地过度。

（6）生态恶化。在我国相当多的城市中出现了因超采地下水而导致的地面下陷、垃圾包围城市和河流湖泊污染、大气污染等严重的生态问题。

二、解决土地集约利用实现可持续发展的措施与对策

1.坚持集约化原则来提高土地利用效率

要严格控制建设用地的规模，坚持以集约化原则来提高土地利用效率。对于地方政府来说，土地是获得经济效益的基础资本。降低土地批租价格，方便投资商获取土地以增强对投资的吸引力，对于短期内城市的GDP增长似乎有所帮助，但是，城市能为产业发展提供的区位条件优越的建设用地是有限的。供地价格低于正常均衡价格的“供过于求”的状态，不仅使土地资源消耗过快导致规划面积不断扩大，土地使用的地均效益大大降低。这种招商引资的成功，以土地价值的损失和城市未来发展潜力的透支为代价，应当认识到这种做法的长期危害性。

2.注重调整优化产业结构以节约利用土地

土地资源的稀缺性是人们节约集约利用土地的最直接动力。新加坡、日本、韩国和我国香港等土地资源相对稀缺的国家和地区，城市建设多采取高密度发展的土地集约利用模式。许多发达国家和地区在其经济发展从土地利用的粗放到集约利用转变时，采取的最重要手段就是调整优化产业结构，提高单位土地上的产出率。而当前我国一些地方总以为用地指标多多益善，占地越多发展越快，这在很大程度上是出于一种看待发展的简单性和盲目性。而其根源又在于地方政府片面追求提高地方GDP和财政收入水平的冲动，其中，既有发展观、政绩观上的偏误，又有体制上的种种弊端在起作用。克服这些问题，需要综合置措，寻找治本之策。优化产业结构，提升产业产出水平，实现土地资源的少投入多产出，是城市实现经济发展而土地集约利用的重要措施。

3.建立适应市场的产权和使用权制度体系

我国目前的土地产权和使用权制度还存在许多缺陷，不能完全适应复杂经济环境的要求。由拆迁、征地引发的激烈社会矛盾即是土地产权制度缺陷的集中体现。通过收取一定比例的土地增值税，如地价税、土地增值税、土地闲置税等，来控制土地投机。

4.盘活存量，注重内部挖潜

目前城市内部存量土地挖潜空间还很大，如低效利用的平房区、缺乏资金开发的闲置土地、未利用的存量土地、企事业单位低效利用或利用不合理的原划拨土地等，对这些用地采取置换、搬迁等方式进行盘活，既可满足建设用地需求，又可达到少占或不占耕地的目的。

5.提倡旧城改造，适度提高城市容积率

据调查，我国城市需要改造的旧城面积约占10%左右，旧城改造后，容积率一般可以提高1到2倍，可以挖掘出40%的土地潜力。因此，提倡自我改造、适当提高城市的容积率，是防止土地过度扩张的有效办法。

6.优化城市用地结构，提高土地利用综合效益

发挥城市部门用地配置的优化组合作用，将处于城市中心地带的工业用地实行功能置换，发挥中心地带的商业作用。同时优化城市用地的空间结构，发挥地租、地价规律在城市土地空间分布上表现出的规律性，尽量体现城市应有的集聚功能。

参考文献

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[2]黄凌翔.土地供给经济系统运行时空变化特征及政策绩效评价研究――基于宏观调控视角[J].当代经济管理.2015（04）