加强广西北部湾经济区公共资金会计监管的思考

【摘要】 随着全球一体化进程的加快,广西北部湾经济区依托国家区域发展总体战略应运而生。文章运用公共财政、政府绩效、公共受托责任等理论,从政府会计的工作实践入手,分析了经济区公共资金使用效益方面的缺失,结合政府会计的监管职能,探讨以绩效为导向的改进思路,旨在为完善北部湾经济区的政府会计监管工作提供有效途径,以推动经济区快速、健康地发展。

【关键词】 北部湾经济区; 公共资金; 会计; 监管

2008年初,国务院批准实施《广西北部湾经济区发展规划》,在发展规划中提出,要把经济区建设成为带动支撑西部大开发的战略高地和重要的国际区域经济合作区。据此,自治区财政将在本级预算内设立支持北部湾经济区开发建设的专项资金,以基础设施、重大项目建设和产业发展为重点,5年内每年安排专项资金10亿元。在这个特定背景下,如何通过建立与北部湾经济区发展规划相适应的政府会计监管体系,提升财政专项资金使用的高效性,特别是要保障向公众披露政府信息的完整性,通俗地说就是“监督钱是否都花在了刀刃上”,成为当前财政部门亟待解决的关键性问题。

一、公共财政下适配于北部湾经济区的政府会计改进方向

根据政府财政支持北部湾经济区发展的工作实践,现行预算会计体系无法体现公共财政对会计制度安排的要求。随着新公共管理运动的兴起和我国市场经济体制改革的不断深入,企业界的绩效管理、应计制(即权责发生制)会计、美国基金会计模式(针对专项资金设计的会计体系)等作为一种先进的管理理念,为北部湾经济区建设资金的会计监管改革和管理方式创新提供了良好的范式。

从经济学角度来看,公共经济部门代表国家对所用的经济资源进行筹集、分配以及管理、核算、监督的行为就是公共财政。政府会计,即由政府财政部门核算和监督预算收支,并为外部使用者提供有助于公正呈报政府财务和运作状况的绩效信息。政府会计制度作为公共财政重要的制度分支,应该能够合理预测财政收入,从支出周期角度强化对财政支出的监督和管理,注重成本效益分析,关注公共财政特殊项目资金管理和社会责任,实现公共财政绩效反映和评价。

二、从政府会计角度看经济区公共资金监管的一般性缺失

(一)以收付实现制为核算基础存在一定的局限性

现行预算会计采用的是收付实现制原则,这种会计基础编制的财务报表所反映的受托责任比较狭窄、反映的财务成果容易被管理者操纵,使财务报表缺乏可靠性和一致性,不能完全履行财务会计及其报告的多重目标,也不能体现新公共管理理论主要采用“产出预算”的新型管理模式。随着政府预算管理体制转为公共财政管理体制,它的缺陷日益显现出来:难以真实反映政府财政能力和财政责任,不利于有效披露和防范经济区建设中的财政投入风险,无法实施高效的财政预算管理,同时也不利于公众对政府财政资金收支情况的了解和监督。

(二)北部湾经济区政府财务信息披露机制不健全

新公共管理理念推动了社会公众的知情权意识、法律意识和参与意识,但当前的政府会计信息披露存在以下缺失。首先,若把北部湾经济区有关政府作为一个核算报告的主体来看,目前尚没有一个有机的报告主体来反映政府在扶持经济区经济建设的整个业绩情况以及政府应有的资产、负债、财务状况。特别是一些重要会计信息被忽视和遗漏,对于政府负债和预算资金的使用效果等缺乏面向公众的信息披露(据广西财政部门内部不完全统计,截止2007年底,北部湾经济区中的北海、钦州、防城港三市政府债务合计高达97亿元,约为一般预算收入的2.5倍),没有披露政府基金运营的会计信息以及各级政府在其他财务方面的受托责任的信息等;其次,无力提供绩效信息。一个财务会计报告体系应该能提供一套完整的绩效考核评价体系,但现行的预算会计侧重提供支出使用情况,而不能提供财政绩效分析所必需的全方位的会计信息;再次,缺乏政府审计与统计报告,难保政府财务报告的真实性与可靠性,不利于提高经济区建设公共财政专项资金使用的经济性、效率性和安全性。

(三)缺少科学、高效的公共资金会计模式

当前,我国的政府会计主要以政府预算为基础,每一个预算单位就是一个报告主体,该模式容易产生政府资金使用中的不规范行为和滋生腐败现象。仅就北部湾经济区的政府会计模式运行现状而言,存在一定的制约性:不能完全有针对性地对经济区的专项建设资金进行专门反映,预算约束软化,无法有效发挥政府会计应有的监督和管理作用。

三、基于公共受托责任理论的政府会计监管职能

从公共受托责任的角度来看,公共财政是公众赋予各级政府的财务受托责任,其职责为按照确定的收入合理安排预算支出,并保证利用好这些财力,努力完成各项政治、经济任务。政府会计则是在政府层面上对财务受托责任的完成过程及其结果予以确认、计量和报告的经济信息系统,其资金监管的具体职能主要包括以下内容。

(一)按期报告财政收入与支出情况

公共财政资金主要凭借国家的权力强制、无偿地“取之于民”,作为财政资金的资源提供者,企业和公众必然关心政府征收各项税收的合理性及其使用情况,并有权对公共财政收支执行者进行监督。因此,政府就其公共财政收支情况提供会计报告,实际上就是向公众报告其财务受托责任的履行情况,报告“取之于民”的财政收入是否恰当地“用之于民”。

(二)管理和监控公共财政资金的使用情况

政府通过税收等形式取得财政收入(公共资金),主要用于维持政府机构及非盈利组织正常运转的需要。公共财政资金的运用不仅要接受公众监督,而且政府自身也必须对领受财政资金的机构所领受财政资金的使用情况、向公众提品或服务情况等进行监督和管理。政府会计的主要职能则体现在政府对各领受财政资金单位的管理和监控方面。

(三)重点关注财政资金的支出性质

公共财政支出必须根据资金筹集方式来区分一般性支出和资本性支出,才能体现财政的公平与效率。因此,政府资金监管要坚持在公共财政的框架下,科学划分支出类型、优化支出结构,并充分尊重经济学原理,把竞争性投资和一般性生产建设项目交给市场运作,以提高效率。而政府财政资金主要投入公共基础设施建设(交通、水利等)、特色农业、环境保护、高新技术和高附加值产业等主导领域,还必须充分保障对科技、教育、社保、医疗等关系国计民生方面的财政支出(广西目前的各项财政支出中,行政事业费等被动性支出比例较高,近期集中大量财力支持北部湾经济区建设存在一定困难)。

四、北部湾经济区公共资金会计监管工作的改进思路

在新公共管理理念视角下,政府会计的存在目的是最大程度地解除政府的公共受托责任,其关键在于政府绩效信息的全面披露与评价,然而现行的政府会计模式并未在这方面发挥出应有作用。因此,为了提高效率,有必要引入以绩效评价为导向、以应计制为核算基础的专项资金会计监管模式来对北部湾经济区政府会计工作进行改进与完善。

(一)搭建绩效导向的预算和应计制的政府会计构架

政府会计的主要任务是为政府实施宏观经济管理和公共决策服务,而决策的关键则是实现财政资金的规划与控制。在财政管理中,规划的主要方法是编制预算,预算能够将会计和管理联系到一起,使公共决策具有可行性;控制则包括执行与绩效考核,根据执行预算收支情况实施反馈、调整和评价,以保证公共财政管理发挥出最大效能(如图1示)。

一是以绩效导向的绩效预算旨在直接将资金更多用于实际政策目标的完成和产出上,配以财务汇报制度,设定绩效指标,其优点在于:将所使用的资源与规划目标和绩效联系起来,有利于发挥支出使用者在达到目标过程中的自和创新精神,并发展出一系列能提高绩效的激励手段。

二是应计制的政府会计系统能够将费用分摊到相应的产出和成果上,以及给予绩效信息与财务信息同样的完整性和可靠性;可以将政策意图和预算转变为财政管理和控制的公共受托责任信息;能够进行更有意义的政府绩效比较,帮助政府在公共支出决策中寻找提供服务最有效的方法,发现北部湾经济建设中公共财政资金投入高绩效或投入产出比较低的方面,据以分析各类财政支出和建设项目之间的成本与收益差异配比,进而找出并采取降低成本、提高效率的方法。

(二)实施有北部湾经济区特色的公共资金项目管理

“他山之石,可以攻玉”,善于学习先进才能得到提高和发展。参照美国政府会计采用的基金会计模式:以专项基金作为一个会计主体,而且将预算纳入会计核算中去,按照不同的业务性质把政府资金划分成若干部分,即对特殊资金可以采用特种基金独立的基金运行系统和会计核算系统,便于贯彻专款专用原则,有利于强化预算约束力和规范会计核算。广西北部湾经济区获得了千载难逢的发展机遇,更需要加快政府职能转变的步伐,迫切需要对政府会计进行改革。因此,引入科学先进的、适合北部湾经济区开发建设的专项资金会计模式势在必行。

政府财政可以从以下方面实施有北部湾经济区特色的建设项目资金会计模式。一是财政预算中要设立南北钦防招商引资专项资金,支持引进规模大、质量优的项目到经济区的工业园安家落户;二是设立北部湾经济区建设项目资金,财政支出要向关键性的重大基础设施和主导产业项目倾斜,并根据资金性质、用途做好预算规划和分类,特别要注意明确资金的使用机构,避免同一类型项目资金通过多部门、多渠道下达,造成重复浪费的情况发生;三是要健全财政支出的监督机制,保障项目建设资金专款专用,提高公共资源配制效率,完善绩效评价,增加资金投入效益好和对社会发展产生正效应的项目,而对效益差且产生负效应的项目要暂停资金投入并责令整改,最终实现财政投入资金在北部湾经济发展中使用效益的最大化目标。

(三)健全北部湾经济区政府财务报告机制

一个层次分明、内容完善的政府财务报告制度体系,包括审计报告、财务报告、部门财务报告、基金财务报表、会计报表附注、要求披露的补充信息等部分。其中政府财务报告是分析、评价报告公共财政管理业绩和财务受托责任履行情况的重要信息来源,应明确财务报告的主体选择、内容构成、主要财务报表、编制程序和方法、审议程序和信息披露方式等基本内容。

一是健全政府会计信息披露机制。建议政府财务报告中重点单列出能够全面披露北部湾经济区财政运作整体状况的相关内容,包括政府资产、负债、净资产以及费用与收入,特别是建设专项资金使用绩效等方面。还要培养和提高利益相关者对政府财务报告的关注度,保障他们的知情权和维护他们的监督权,形成北部湾经济区政府会计信息的需求市场,让市场需求成为完善地区政府会计监管体系的驱动力。

二是统一口径,加强政府间会计信息可比性。国家给广西北部湾经济区的定位是“国际区域经济合作区”,辐射区跨市跨省跨国。因此,应该在充分借鉴国际货币基金组织的《2001年财政统计手册》和《财政透明手册》有关账户体系规定的基础上,综合考虑不同政府间现行会计制度的差异,寻找趋同点,增强泛北部湾地区国际间政府信息比较的力度。

(四)完善公开高效和权力制衡的政府会计监管机制

政府根据批准的预算组织预算收入,严格控制预算支出;而年度预算收支情况必须在财政年度终了以后,经过认真细致的决算,编制出预算执行情况的年度报告,提交给立法机构审议;最后是立法机构将财政年度开始之前的收支预算与预算执行的决算情况进行对比分析,以评价政府对预算收入组织和预算支出控制的受托责任,并按规定的程序批准通过后才能解除这种责任。预算的审议批准实际上是对政府预算收支计划的事前控制,而决算的审议和批准则属于事后控制,这个严密的审批程序可以理解为对政府的一种财政监督,起到对政府财政收入组织和财政支出控制的一种法律约束和权力制衡的作用。

根据北部湾经济区发展中遇到的实际情况,政府财政应该从以下几方面加强公共资金的会计监管。首先,要充分借助“金财工程”这一技术平台,对财政资金直接采取集中支付的方式,减少资金运作的中间环节,确保资金运行健康和高效;其次,建立起专项资金的信息系统和监控网络,通过一个基础数据库、一个管理平台、一套设计思想、一套业务规划,实现建设项目预算编制、资金划拨、国库集中支付、收入收缴、会计核算等业务环节的协调与统一,对资金进行全过程的监督和管理;再次,严格规范建设资金投入的审批程序,由广西北部湾经济区规划建设管理委员会、用款单位和财政部门共同形成权利高度制衡的监管机构体系;最后,建立监管建设资金运行的保障机制,进一步整合现有监管资源,采取一般性项目日常监管、关键性项目紧密跟踪监管、与相关部门“联动”重点抽查及社会监督等相结合、相补充的多样化形式,围绕绩效最大化目标全面加强北部湾经济区开发建设资金的管理和监督。对于资金运行中发现的不符合法律法规的行为要及时纠正和严肃处理,形成对建设项目进展的事前、事中、事后的全方位监督保障机制。

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