农村水利建设利益补偿机制研究

一、我国农村水利补偿现状分析

1997年2月国务院印发的《水利建设基金筹集和使用管理暂行办法》规定的基金使用方向为：“各级河湖的防汛，抗洪设施的维护和水毁工程修复；地方水利工程维护，防汛抗旱通信和信息系统的维护和建设。”《水利产业政策》第十九条:有关法律、法规和国家有关政策规定的河道工程修建维护管理费水土流失防治费，河道采砂管理费，占用农业灌溉水源和灌排工程设施补偿费等行政事业性收费，由各级水行政主管部门在两年内做到足额征收；流域机构直接管理的水利工程收费办法由国务院、财政计划部门会同水行政主管部门制定。以上各项收费必须用于水利设施的维护、修建及营运管理。近年来，国家出台小农水重点县建设计划。整村推进农村水利建设对改善农村水利状况起到积极作业，效果十分明显。地方组织村组集体开展“一事一议、先建后补”进行农村水利建设。这一举动对村内小型农田水利基本建设，村内安全饮水工程，符合当地水利规划的并可列入筹资筹劳的水利设施等项目的实施都具有明显的推动作用。

四川省绵阳市游仙区实施先建后补，其中中央财政补助540万元、农民用水户自筹558.097万元。小型农田水利重点县工程省级以下资金对小型农田水利设施的补助不超过单位计划造价的50%；中央及省级资金拟采用定额补助，新建小水池补助标准为70元/m2，单户补助资金不超过7000元，联户建设补助额度不超过12000元；山平塘整治、小型泵站建设省级补助不超过工程总投资的50%；渠系工程及高效节水灌溉工程建设每亩不超过700元。重庆武隆县“先建后补”主要用于产粮区，同时与园区建设相结合。配合农村水利管理体制改革，到2010年底全国已经建立5.2万个农民用水户协会，由于水费征收困难使用水户协会难以有效开展工作，有些地方成立用水户协会完全是为了争取小农水重点县项目。因此配合部分地方实行的“划片承包”将土地集中连片，发展与家庭农庄相适应的农民用水户协会，并建立用水户协会经费补偿机制十分必要。

二、多元供给模式下农村水利利益补偿存在问题

1、农村建后管理缺乏经费，补偿机制不健全。建国之初建设的水利工程由于管理经费不到位，不少水利设施处于瘫痪或者半瘫痪状态。近几年建设的农村安全饮水工程，因为维护经费不到位，部分破损的管网无法及时修复，影响安全饮水工程的效率。出现这些问题的原因是地方财政没有建立水利维护资金来源渠道，没有建立配套管护责任制度。

2、农村水利补偿方法和标准随意性状，缺乏统一标准和政策体系。水利建设补偿机制、补贴结构不够完善，导致了补偿利益分配不合理。从农村水利补贴额的构成看，大量财政补贴用于项目前期建设、弥补水务亏损、降低生产资料的价格以及贴息贷款等方式进行补偿，在节水灌溉技术推广、水利建设生态补偿和水利工程维护，而这些方面影响农村水利可持续发展，制约农业水利发展后劲关键所在。

3、社会资金参与水利建设的公益性消耗等方面补偿机制不完善。国家鼓励社会力量参与农村水利建设与维护，没有明确社会资金参与水利建设补偿方式，没有解决收益不确定条件下农村水利风险补偿机制，以及如何控制社会资金参与水利及时与维护的风险控制。

三、建立农村水利利益补偿机制的基本途径

农村水利利益补偿机制需要兼顾投资者、用水户利益，同时分析水利建设对其他相关利益群体的影响，确定利益补偿主体、补偿客体、补偿制度与途径。

1、确立农村水利补偿主体。①农村水利开发投资者，投资者应该为项目建设者提供建设成本补偿，占用土地资源为失地农民进行补偿，开发水资源应支付相关机会成本，水利工程建设对周围农户利益影响进行补偿；②农村水利的受益者。包括直接使用水利设施的工农业及生活用水户；③影响农村经济、环境生态的行为主体：地方政府和相关企业与组织。

2、明确补偿对象。分析农村水利开发的影响及相关利益群体基础上，分析农村水利利益补偿对象：①农村水利投资者本身投资回报、建设者和提供环境保护的相关产业与组织；②农村水利建设受损者:包括耕地减少，下游因为流量减少，水利建设改变下游地表径流；③生态环境补偿，水利项目建设对当地环境的影响；④水资源的再分配及补偿，以及相关用水户对水资源的再分配。

3、建立利益补偿模式。（1）政府主导补偿模式。对公益性水利项目包括江河、防洪工程、水土保持工程、农业灌溉工程等水利工程，因为其公益性损耗占主体，应采取政府主导补偿模式。具体补偿方式为：①财政转移支付。涉及中企业搬迁补贴、移民安置与后期扶持项目，受影响地区农业粮食收入减少补贴，包括土地整治、植树造林项目扶持等环境恢复工程。产业支持，为库区移民引入新产业以解决农民的就业问题。②政策补偿。国家建立了水库移民后期扶持项目，地方政府建立了农村水利“先建后补、多建多补”政策，该政策同样应针对社会投资者建设水利，建立相关的补偿政策。③税费优惠。对农村水利的投资经营者实行低税或者一定范围内的免税。政府主导补偿模式主要存在资金积累和筹措不足，由于信息的局限性，资金管理不到位，对资金使用监督缺位，对广大农村水利建设资金使用监管有限，特别是农村水利设施的维护与运营状态不可能全面监控。政府补偿模式是在有限理性下作出的补偿标准，可能导致利益补偿不足或补偿过多。政府补偿模式下，水利设施的损坏补偿也由政府承担，使补偿成本较高。在有限理条件下做出的补偿决策效率不高，监督成本高。（2）市场代补偿模式。通过收取水费、进行水权交易等方式进行市场补偿。地区之间可建立水权交易制度，调节地区之间水资源供求关系。利益双方共同确定水源、水价等，供给方式和时间均由供需双方通过合同谈判确定。（3）准市场补偿模式。政府只发挥中间纽带和协调作用。单靠政府主导的利益补偿方式不能彻底解决财政资金与水利投资需求的矛盾。准市场补偿模式适用于具有收费机制的水利项目，他通常与政府补偿相结合。

4、补偿途径。补偿途径包括：资金补偿，实物补偿，项目补偿，政策补偿。①现金补偿方式补偿对象可以灵活安排资金，但考虑资金使用效率与监管问题。②实物补偿可以及时补充项目所需物资，满足生产生活必需，实物补偿下合理确定项目所实物资源比较困难，可能导致实物资源浪费。③项目补偿是一种长久的补偿机制，在改善农村环境的同时，给农民提供了就业机会和共同致富的机会。

5、建立科学的补偿标准。补偿考虑项目成本，水利建设农业增加值，利益相关者的支付意愿，补偿主体的支付能力，外部成本和外部效益的计算和分析，特别是公益性损耗补偿范围的界定和补偿标准的确定。利益补偿的难点是水利建设地区生态服务能力与功能的变化度量方法。

6、建立水电生态补偿与利益共享机制。对企业无偿占有水能资源开发权进行清理，要求已无偿获得水电开发权的企业补缴水能资源价款。一次性缴纳确有困难的，可在水电有效经营期内分期缴纳。分期缴纳价款仍有困难的水电企业，可部分或全部以折股形式上缴。①建立水电开发生态补偿机制。按照“谁开发、谁修复”的原则，除在水电工程建设投资概算中按有关规定安排生态修复专项资金外，建设地地方政府还要在征收的水电资源开发补偿费中，安排不低于20％的资金用于修复和改善工程建设影响范围内的生态环境。②建立水电开发利益共享机制。在征收的水电资源开发补偿费中，建设地地方政府要安排不低于30％的资金用于加强当地基础设施建设，改善群众生产生活条件，建立移民长效补偿机制，促进当地产业发展，拓宽移民安置方式，扩大移民安置容量。

7、确立投资分摊或效益补偿政策。防洪、生态等以社会效益为主的投资应由中央或受益的地方财政予以分摊，灌溉、供水等有一定经济效益的投资应由受益主体予以分摊。水电站枢纽工程中的航运过坝设施，应以投资分摊和效益补偿为基础，确定建设规模与运营方式，若航运部门要求水电站提高通航标准，应分摊投资费用；农田灌溉、城市供水，地方政府应按水量或库容比例分摊水电站公用工程的投资费用。

四、结论

发展农村水利必须拓展多元化的投融资渠道，形成有法制保障、稳定可靠的水务建设投入机制，以及与之相对应的水利补偿机制。稳定政府公共财政对水务的正常投入，完善各项资源消耗和占用收费机制。按照事权划分原则，明晰各级水务建设和水务管理的投入机制，加快水务工程公益性耗费补偿机制研究，科学界定公益性水务工程耗费补偿范围，积极探索公益性水务耗费纳入财政预算的途径。加快建立农村水务稳定的投入机制，建立政府投入、市场化筹资和依法组织农民投劳投资相结合的投资渠道，确保农村水务建设投入的稳定增长。在农村水利产权改革，需要完善基层治理，建立水利渠道维护机制，完善水资源有偿使用和利益补偿机制，居民损失补偿机制，区域生态的调度补偿机制。

私营部门参与到水利项目的建设和经营以实现多个目标：以最低的成本实现项目的建设和运营；为广大农户提供优质的水利服务，通过适当的定价政策来实现水利投资社会效益和投资者的财务效益。由于水务需求的不确定，在低需求情况下收益比预期的要小得多，需要进一步完善水务需求不确定条件下农村水利投资利益补偿机制。

作者：何寿奎 李琳 杨茜 王茜 单位：重庆交通大学管理学院