我国城市规划与环境规划协调性研究

【摘 要】科学的城市环境规划对于建设宜居城市和适宜的人居环境具有关键作用，但因环境规划在我国并未得到足够的法律支持，在实际操作上往往被忽视，甚至导致城市建设背离其初衷。再者，环境规划和城市规划虽然为两个有相互联系的专向规划，但两规之间无相互协调的强制性因素的控制，造成实际的规划执行过程中，城市发展建设与环境保护的诸多矛盾。因此，尽快协调两规对于缓解经济发展与环境保护之间的矛盾，实现可持续发展具有重要意义。

【关键词】城市规划；环境规划；设计；协调性

1 我国城市规划与环境规划存在的矛盾

1.1 城市不断扩张与生态环境之间的矛盾

城市规划与环境规划的功能与目的不同，必然导致两规的侧重点不同。由于城市规划是对城市发展建设在时间和空间上作出的统筹安排，是政府对社会、经济发展的综合调控手段。因此，相对于环境规划而言，城市规划更偏重于服务经济发展的需要，因此在地方政府追求政绩、地方经济追求发展速度和规模的时期，城市规划往往忽视生态环境影响因素，热衷于争取更大的建设用地规模和目标，迎合各建设项目的用地需求，往往根据产业用地的需求而不断地变更城市规划，而忽视城市建设用地控制规划，因此不断增加的城市建设用地必然对生态环境保护用地造成不断的蚕食，使得城市建设用地规模失控，城市发展步入破坏自然生态、加重环境污染的尴尬境地。

1.2 城市布局与土地利用的不合理引发环境问题

我国历史上产业政策是重工业、轻农业，重生产、轻生活，重加工、轻基础设施，由此而决定了城市规划中各类建设用地比例失调及其区位不合理。在过去重生产轻生活政策的影响下，形成了很多“水泥森林”式城市，忽视了自然生态环境的保护，使具有美化和调节生态平衡的绿地、植被、水面以及生物多样性大量丧失，城市生态环境恶化。通常国外综合性城市建设用地的合理比例为：工业为 15.17%，商业、服务业为 15%～18%，住宅 20%～50%，交通 18%～20%，市政 10%～12%，绿地 12%～20%/人，绿地率30%。我国各类城市建设用地为：工业为 29.1%，市政交通 13.4%，生活、商业、公共设施用地约占37%，人均公共绿地 3.3m2/人，绿地率7.4%。与国外城市建设用地构成的比较，我国城市工业用地高出国外15个百分点，而商服、居住、交通、市政用地普遍偏低10 多个百分点，绿地率低 20 多个百分点；并且，城市布局与土地利用不合理，如城市无明确的功能分区，工业、住宅用地混杂，环境干扰现象严重，污染面广、环境治理难度大；工业用地占据城市中心，致使城市城市生态环境差。

2 我国城市规划与环境规划存在矛盾的原因

2.1 规划体系不同

与国外成熟的规划体系相比，我国无空间规划作为统筹，来综合统筹区域的社会、经济、环境的协调发展。而环境规划、城市规划作为两种有相互联系的专项规划，有各自的规划法规体系、规划行政体系、规划实施体系，由于规划定位、规划对象、规划依据、主导部门、时空特征、规划范围、编制方法和技术手段等方面千差万别，因此在无统筹协调的空间规划的前提下，两规之间无相互协调的强制性因素的控制，造成实际的规划执行过程中，城市规划的执行往往忽略了对环境的影响，而环境规划由于体系不完善，缺乏执行力度特别是无强制性指标来控制城市的发展建设行为，致使环境规划所设置的各种环境保护指标在城市规划中重视不够，规划方案缺乏对环境因素的综合分析考虑，往往以地区社会经济发展及产业需求为首要目标来确定土地的空间布局，这样的方案很容易忽略对地区生态环境的保护，因此也从一方面加剧了先发展后治理的城市发展困境。

2.2 规划功能与内容不同

环境规划的功能在于：促进环境与经济、社会可持续发展;保障环境保护活动纳入国民经济和社会发展计划；合理分配排污削减量,约束排污者的行为;以最小的投资获取最佳的环境效益；实行环境目标管理的基本依据。因此，环境规划更侧重于污染防治和生态保护与建设。

城市规划是促进经济发展和社会全面进步的重要手段，是城市政府实施宏观调控的要方面。城市发展涉及方方面面，城市发展中经济建设、环境保护、历史文化的弘扬以及其它各方面的利益只有通过城市规划才能进行综合平衡。因此，城市环境规划是城市总体规划的重要组成部分。但在编制城镇的详细规划和村庄的建设规划时，环境保护规划的作用和地位相对尴尬，没有强制性的内容保障环境保护在城市规划编制体系中的完整性。这些问题的存在，不利于协调城市发展与生态环境的矛盾。

3 加强我国城市规划与环境规划的对策

3.1 宏观：构建完善的规划体系

我国的规划体系,基本上是在国土资源部、水利部、建设部等几个部门规划体系的基础上，通过相互适应和融合而形成的,带有很强的自发特点,目前在区域层面还缺乏有效统领各类主要专项规划的综合性规划。因此,我国的规划体系还很不完善，在社会主义市场经济体制下，迫切需要建立统一协调的区域规划体系，以结束各专项规划“群龙无首”的混乱状态。那么，解决环境规划与城市规划协调衔接的最根本方法就是国家要尽快建立区域规划体系。图3-1为本文设计的我国规划法规体系图。

3.2 中观：强化和改善环境规划在城市规划体系中的作用和地位

两规在宏观层面的协调衔接要通过区域规划体系的建立完善来实现，由于规划体系的建立涉及到立法、部门机构设置的调整、政策及体制改革等方方面面的因素，因此很难一蹴而就。那么，在现行规划体系尚未完善的情况下，两规的协调又是十分迫切和必要的。笔者认为，在目前的体制下，由于环境规划体系的不完善，很难能确保环境规划的实施；相比之下，城市规划在立法、运作、实施、监管等方面都非常完善，其“规划管理单元”的成功管理模式，更值得环境规划借鉴和参考。因此，在现行规划体制下，应进一步强化和改善环境规划在城市规划体系中的作用和地位，通过法律层面和技术层面等措施来实现环境规划与城市规划的协调，并最终通过城市规划这一法定规划和强制性规划的实施来同步落实环境保护目标。

3.3 微观：在城市规划布局上充分考虑环境问题

城市是一个多因子，多层次、多功能的人工生态系统，要建设清洁、优美的现代化城市就必须根据其自然地理环境与资源、人口特点，科学确定其城市性质和规模，合理的生产布局，尤其是工业的合理布局，努力做到按功能区发展，互不干扰又相互配合，构成一个有机整体。城市的合理功能布局是保护城市环境的基础，城市自然生态环境和项特定的环境要求，都可以通过适用的规划技巧，把建设开发和环境保护有机地结合起来，力求取得经济效益和环境效益的统一。根据经济发展条件和环境资源，处理好发展与环境保护的关系，制定有利于环境与发展的经济结构和工业布局。结合生态功能区规划和环境功能区规划，调整产业结构和用地布局，淘汰那些占地多、消耗大、性能差、污染严重的企业和产品，消除用地布局不当如工业与居住相邻引起的环境干扰等问题，逐步改善城区环境质量。图3-2是融合了环境规划与城市规划的黄埔中心示意图。

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