我国城市规划决策及其优化

城市规划是各级政府统筹安排城乡发展建设空间布局，保护生态和自然环境，合理利用自然资源，维护社会公正和公平的重要依据，具有重要公共政策的属性。城市规划决策是决策主体针对城市规划过程中已经发生、正在发生和将要发生的问题，收集信息、判断性质、选择方案、制定政策的活动过程。我国的城市规划决策具有自身的特点，然而目前，在我国城市规划决策中还存在着一些有待完善的地方，对其进行分析、讨论，将有助于提高城市规划决策的科学性。

一、城市规划决策的特点

我国城市规划决策具有三个主要特点，具体如下：

1.1决策的动态性和相互关联

规划决策的动态性不仅表现为决策过程中的动态性，而且因为决策速度的加快，不断带给城市居民新的生活方式和价值观念，使得技术问题、经济问题和政治问题纠缠到一起，又有极大的关联性和相互依存性，需要系统和整体的思维才能有效的解决。

1.2决策的复杂性和目标多样化

现代城市是以人为主体的多要素、多因子、多层次、多变量的复杂而庞大的系统，包括社会、经济、生态等多个子系统。这些子系统相互独立又相互制约和影响，具有高度的复杂性。城市规划决策主体不同的知识背景、经验和认识，决定了城市规划决策思维是在多起点、多角度的背景下进行的，从而产生了不同的思维结果和实现目标的多种途径。多目标性是现代城市规划决策的主要特征。

1.3决策的系统性和整体效果

在城市这个庞大的复杂巨系统中，各个要素孤立的特征和功能的总和不能反映整体的特征和功能，必须注重其整体效果，追求整体最优而非局部最优。通过控制协调人的行为和观念，权衡不同社会阶层、集团的利益，将经济、社会、物质规划看作一个整体，在城市自然生态环境容量的基础上协调人与自然的关系，使城市发展走一条人口、经济、社会、环境和资源相互协调的可持续发展道路。

二、我国城市规划决策的现状和存在的问题

2.1我国城市规划决策现状

正因城市规划决策具有较强的政治性和公共性，为更深刻地认识我国规划决策存在的问题，现从决策环境、决策主体、决策过程三个角度对规划决策现状进行分析。

2.1.1决策环境

政策行动的要求产生于环境，并从环境传到政治系统。与此同时，环境限制和制约着决策者的行动。城市规划决策问题不仅是一个专业技术问题，同时更是一个制度问题，它与国家的政治体制、经济体制、文化传统、经济实力和政策取向有着紧密地联系。离开了大的背景空谈决策问题，无疑是不现实的，也是没有任何意义的。

改革开放以来，我国逐步摆脱计划经济体制，建立了市场经济体制，改变了投资主体单一的局面，形成了多元化、多层次的融资渠道，极大的促进了我国社会各方面的发展与进步，城市建设速度明显加快，城市发展的不确定性也日益加强。全球化趋势的影响、城市化进程的高速发展更加剧了这种不确定性。这些新问题的出现对我国原有的城市规划决策体制提出了挑战。面对现代城市这样一个多系统、多层次的复杂综合体，城市规划决策也必须由计划经济体制下的单项控制向市场经济体制下的多元综合控制、协调转变，必须综合考虑社会、经济、政治、环境等一系列因素，以适应社会发展的需要。

城市规划决策的法制环境至关重要，然而目前，在城市规划决策领域，很多城市还普遍存在法规体系不完善，缺少城市规划管理综合法规的现象。因为城市规划的地方性很强，仅仅依靠城市规划法这个母法是不够的。地方法规和规章是城市规划法规体系中，具有直接的指导作用、规范作用、强制作用和社会作用的组成部分，面广量大，是一个关键的环节，也是城市当前建设实际中迫切需要的法律武器。

2.1.2决策主体

决策主体是做出决策的个体或个体的集合。城市规划决策主体来源于两个方面，即官方决策者和非官方的决策参与者。官方决策者是那些具有合法权威进行决策的人们。决策人员可分为主要决策人员和辅助决策人员。主要决策人员直接拥有宪法赋予的行动权威，而辅助决策人员必须从主要决策人员那里获得行动的权威。就我国目前城市规划决策主体来说，各级政府的领导者是当然的主要决策主体之一，其决策权来源于法律法规的授予。非官方的决策参与者包括利益集团、非政府组织、公众。

2.1.3决策过程

城市规划决策作为行政决策，需要符合我国行政决策的程序。市级政府在我国政治体系中属于承上启下的一级政府，是整个行政网络中的关键节点，同时也是城市规划决策行政体系中最为关键的层次。在此我们以市级城市政府城市规划的决策机构为例，分析探讨一下决策过程。

在城市规划领域中，城市政府是城市规划的编制主体。市一级政府负责编制或审查城镇体系规划、城市总体规划、城市详细规划，负责涉及城市规划的重大问题和建设项目的决策。城市政府实行行政首长负责制即市长负责制。市长拥有最后决定的权利，并由市长对市人大负法律责任，对上级人民政府负行政责任。从这个意义上说，市长拥有城市规划的最后决策权。

另外，市政府还有一种普遍采用的决策形式，即“领导小组”决策。这种“领导小组”不是一个常设机构，一般因事而设，负责某项专项工作。“领导小组”由市长或副市长、秘书长、副秘书长牵头，其成员通常由有关单位的负责人共同组成。“领导小组”主要负责决策的实施，但也可在市政府授权的情况下对某些问题做出决策。城市规划委员会是近年出现的城市规划决策的一种形式，一般由市直机关部门领导与专家组成。目前，我国绝大多数省市级地区在市级城市规划审批决策领域逐步建立起了城市规划委员会制度，希望以城市规划委员会集体决策的方式取代过去行政首脑个人决策的方式。

通过上文对决策环境、决策主体和过程的分析，可以看到目前我国城市规划决策的运作模式还是计划经济体制下的产物，在市场经济体制不断完善的今天，必然存在许多弊端。具体表现为以下几个方面:

2.2我国城市规划决策存在的问题

2.2.1决策的中心化

受我国政治体制的影响，城市政府与规划管理部门几乎主宰了规划的审批最终决策权。由于一些地方城市规划最终决策权力过于集中于政府个别领导，以及行政决策过程中常见的“一言堂”现象，市民基本无法参与到城市规划决策当中去，市民意志更无从反映到城市规划决策中来。我国现状决策体制事实上存在着利益表达、利益综合和政策决定三者重合的状况。各种专家的作用都无法得到充分发挥，弱化了专家咨询的作用。

2.2.2决策过程的非程序化

我国的决策模式是非常典型的权力精英决策模式，决策过程基本取决于权利精英的作用，特别是深受人格化权力结构的影响。这种人格化的精英决策大大加重了决策过程非程序性的方面。城市规划决策中主要表现在两个方面。一是决策行为的短期性、非连续性。城市政府任期5年，每届政府总想在任期内做出一些政绩，实现任期目标是决策者的基本价值观。这种决策行为的短期性导致了其决策与城市总体规划的矛盾，直接的体现就是现实中一任领导搞一套规划的局面。二是决策的主观随意性。决策者为了个人偏好或政绩的需要，不对城市问题作系统地考虑，在各方面条件都不具备的情况下不惜一切代价上一两个建设项目，建一个气派的广场、修一条宽阔的大道等等。这种随意性常常是决策失误的重要原因。

2.2.3决策缺乏有效监督

对任何一种决策体制来讲都应该把决策者所具有的权限、所负的责任及所享有的权利规定清楚，做到分工明确、权责对等、责利相符。在规划决策过程中，赋予了决策者极大的权利，从宏观到微观几乎都要“一把手”说了算，经常使这些“精英”参与到规划决策的各个层次，但由于缺乏必要的监督机构对其权力进行监督，同时又没有完善的决策反馈机制对规划的好坏做公正的评价，这使规划决策常常偏离其中立的目标，从而直接影响了规划决策的科学性。

三、我国城市规划决策的优化途径

针对以上在城市规划决策中存在的问题，可以通过以下途径进行解决、优化：

1）城市规划决策要处理好八个关系，即处理好市场和规划的关系、处理好发展和控制的关系、处理好发展环境和人居环境的关系、处理发展和资源环境约束的关系、处理好经济社会发展和文化发展的关系、处理好城市和乡村的关系、处理好中央和地方的关系、处理好政策和法制的关系。

2）完善政府的城市规划职能，向着程序化、透明化的方向发展。

3）构建城市规划决策法规制度体系。具体通过加强城市规划地方性法律规范的制订和完善、加强规划决策程序方面的立法等途径来构建。

4）健全城市规划决策监督制度。具体通过完善政府信息公开制度、城乡规划督察员制度等来构建有效的监督机制。

通过对城市规划决策现有问题的解决，必将是我国城市规划决策实现科学化、透明化、制度化的目标，从而使相关决策在我国城市化进程中发挥正确的管理功能。