我国现行循环经济法律体系解析

摘 要：随着绿色发展理念不断深入人心，循环经济发展工作持续推进，我国循环经济法制建设进入快速发展阶段。本文对我国现行循环经济法律体系进行梳理，从纵向、横向两个维度进行解析，以期能够为进一步完善我国循环经济法律体系提供有益思路。

关键词：循环经济；法律体系；横向构成；纵向构成

中图分类号：D922.6 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2016）08-0106-04

近年来，我国循环经济的发展实践不断推进，在清洁生产、废弃物的再利用与资源化、循环经济产业链的构建、生态环境的保护和治理等方面取得了很好的成绩。循环经济的发展彻底变革了传统的通过牺牲生态环境获取经济利益的生产方式，开创了经济增长和环境保护和谐相融的新经济发展模式。从经济与法律的关系来看，循环经济的发展实践迫切需要循环经济法制为其提供保障。目前，我国循环经济法律体系已经初步形成，需要我们对其进行梳理，形成正确的认识。

一、循环经济法律体系之内涵界定

在探讨循环经济法律体系之前，有必要先明确法律体系的内涵。一般而言，法律体系，也称之为法的体系，是指“由一个国家的全部现行法律规范分类组合为不同的法律部门而形成的有机联系的统一整体”[1]。但也有学者认为，法律体系是规范性法律文件体系，是由一国多层次的、门类齐全的全部现行法律规范性文件组成的综合体。相较而言，在法学理论中，法律体系与规范性法律文件体系是不同的概念，是有区别的。首先，规范性法律文件体系的构成要素是法的外在表现形式，即法的形式渊源。多层次的规范性法律文件，包括具有最高法律效力的规范性文件――宪法及其统帅下的法律、行政法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章等其他各层次的规范性文件。法律体系的基本构成则是法律部门，是以法律部门的分类组合而形成的一个有机联系的统一整体。其次，规范性法律文件体系是以规范性文件的效力范围和效力等级为分类组合标准，而法律体系则是以法律规范所调整的不同社会关系为分类标准。但法律体系与规范性法律文件体系两者虽然存在差异性，但是也具有相融性。法律体系侧重于从法的内容和功能的维度来解构组合一国现行的全部法律规范，但它也包含形式上的要求，即要求该法律体系在效力上的等级性和功能上的逻辑性。规范性法律文件体系则主要从法的外部形式即规范性法律文件的效力等级来分类组合一国现行全部法律，但它同时也要求内容和功能的完整性。可以说，法律体系与规范性法律文件体系这两个概念在具体要求上是密不可分的，是内容与形式的关系。组成法律体系的法律部门中的法律规范，除了以习惯法、法定解释为表现形式的以外，在现代国家大多数都是通过规范性法律文件表现出来的。因此，我们在分析循环经济法的体系时，既要从内容的角度来分析该体系，也要从效力等级的角度来分析该体系。

从此意义上讲，循环经济法的体系，是指与循环经济相关的全部现行法律规范依据其具体调整内容的不同分类组合而成的一个紧密联系的有机整体。它既包括“专门的循环经济法律、法规和规章，也包括宪法和其他体现循环经济内容的法律、法规和规章等不同效力等级法律规范当中的具体条文”[2]。我们既要从效力等级的纵向角度对我国现行全部现行法律规范进行整理、归纳，这样在形式上更加一目了然，方便把握和理解。同时，在此基础上，我们又要从内容的不同来对现行循环经济法律规范进行分类，解析循环经济法体系的横向构成。

二、循环经济法体系的纵向构成：规范性法律文件的效力层次

（一）宪法与循环经济相关的条款

宪法是国家的根本大法，与循环经济相关的内容主要体现在第9条第2款、第10、14、26条等，宣誓性地确认了保护环境与自然资源是国家的一项基本职责。如其明确规定，国家是保护珍贵动、植物，保障合理利用自然资源的第一义务人，有权禁止任何组织、个人采用任何形式侵害自然资源。国家应当采取一切措施保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。同时，在其第10条的规定中更是隐含了“减量化”的理念，提倡节俭，反对浪费。这些规定对循环经济的发展具有重要的法律指导作用。但是，对于国家发展循环经济这一经济社会发展战略的重大转型，在宪法中没有直接规定，使得循环经济法体系缺乏宪法的直接指导。今后，宪法应加以修正完善，以适应发展循环经济和构建生态文明的需要。

（二）与循环经济相关的法律

法律，“是由全国人大及其常委会依据法定职权和程序制定和修改的，规定和调整国家、社会和公民生活中某一方面带有根本性的社会关系或基本问题的一种法”[3]，是我国法的形式体系的主导。目前，我国与循环经济相关的法律比较多。根据内容侧重点不同，可以把法律层面的循环经济法分为两个方面。

1.循环经济基本法。2009年颁布实施的《循环经济促进法》是我国推动循环经济发展的基本法、龙头法和统帅法，它对国民经济运行过程中的生产、流通和消费等各环节进行的减量化、再利用、资源化活动作了全面系统综合的调整。它是一部“将清洁生产、固体废弃物利用、环保产业发展和资源循环利用等相关内容统一纳入循环经济框架内综合考虑的法律，是全面体现科学发展观并从国家发展战略、规划和决策层次系统规范循环经济发展的法律规则，是在本体性循环经济法领域规定绿色消费、资源循环再生利用、行业资源回收利用的法律”[4]，是我国循环经济发展走上法制化、规范化道路的重要标志，也是循环经济法律体系的核心。

2.与《循环经济促进法》相关的其他法律。循环经济建设是一个庞大的系统工程，涉及生态环境的保护、资源能源的高效利用、废弃物的综合利用、绿色消费等领域。因此，与循环经济相关的其他法律零散地分布于环境与资源保护法、能源法、经济法等法律部门中。主要包括《清洁生产法促进法》、《环境保护法》、《环境影响评价法》、《固体废物污染环境防治法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《农业法》、《农业科学技术推广法》、《土地管理法》、《草原法》、《森林法》、《渔业法》、《水法》、《水土保持法》、《可再生能源法》、《节约能源法》、《煤炭法》、《电力法》、《消费者权益保护法》等。这些法律或其中与循环经济相关的条款对于资源、能源的开发、利用、保护和节约，对于污染的预防、废弃物的回收利用、清洁生产、绿色消费等都作了规定，在不同程度上体现了减量化、再利用、资源化的要求，属于循环经济法律体系范畴。但总体来看，我国现行循环经济法律并没有形成一个完备的系统，除了《清洁生产法》外，主要是在环境资源保护等法律规范中附带性地规定了促进循环经济发展方面的内容，且相互之间缺乏配合，相融性、协调性不够。

3.与循环经济相关的行政法规。行政法规，是由最高国家行政机关国务院依法制定或修改的有关行政管理和管理行政两方面事项的规范性法律文件的总称[5]。目前，我国颁布实施的行政法规中已有不少规定涉及循环经济方面的内容。如《民用建筑节能条例》、《公共机构节能条例》、《建设项目环境保护管理条例》、《废弃电器电子产品回收处理管理条例》、《水污染防治实施细则》、《野生植物保护条例》、《水生野生动物保护实施条例》、《基本农田保护条例》、《森林法实施条例》、《淮河流域水污染防治暂行条例》、《畜禽规模养殖污染防治条例》、《退耕还林条例》、《农药管理条例》、《农业转基因生物安全管理条例》、《矿产资源开采等级管理办法》、《资源税暂行条例》、《医疗废物管理条例》、《报废汽车回收管理办法》等。这些行政法规在数量上并不少，但总体上看专门针对循环经济进行规定的行政法规不多，许多领域尚待制定相应的行政法规，譬如《资源综合利用条例》、《垃圾处理条例》等。

4.与循环经济相关的地方性法规。地方性法规，是指由省、自治区、直辖市和较大的市的权力机关所制定的规范性法律文件。我国大部分省、自治区、直辖市和大城市均将发展循环经济作为政府工作的重点内容，各地从自身实际情况出发，大力开展循环经济实践活动，并由此产生了一系列促进循环经济发展的地方性法规和规范性文件。比较有代表性的地方性立法主要有：《武汉市实施〈中华人民共和国循环经济促进法〉办法》、《广东省实施〈中华人民共和国循环经济促进法〉办法》、《甘肃省废旧农膜回收利用条例》、、《山西省循环经济促进条例》、《甘肃省循环经济促进条例》、《陕西省循环经济促进条例》、《大连市循环经济促进条例》、《天津市清洁生产促进条例》、《深圳经济特区循环经济促进条例》、《贵阳市建设循环经济生态城市条例》等。这些地方性法规的出台一方面为当地循环经济的发展提供了法制保障，另一方面也为国家循环经济立法工作提供了很好的经验。存在的主要问题在于地方特色不够明显，各省、自治区、直辖市的循环经济法律规范与《循环经济促进法》内容大同小异，借鉴多，特色少。我国各地区经济发展差异性较大，各地经济发展侧重点各不相同，因此作为地方循环经济发展的法制保障也应体现当地特色。

5.与循环经济相关的行政规章。行政规章，是指由国务院各部委，省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府所制定的规范性法律文件，分为部门行政规章和地方政府行政规章。与循环经济相关的行政规章是目前循环经济法体系中数量最多、内容最为庞杂的法律规范。国家层面涉及循环经济的部门行政规章主要有：《循环经济发展专项资金管理暂行办法》、《清洁生产审核暂行办法》、《清洁发展机制项目运行管理办法》、《能源效率标识管理办法》、《民用建筑节能管理规定》、《新能源基本建设项目管理的暂行规定》、《税收减免管理办法（试行）》、《开采海洋石油资源缴纳矿区使用费的规定》、《煤炭生产许可证管理办法实施细则》、《无公害农产品管理办法》、《种畜禽管理条例实施细则》、《农药管理条例实施办法》、《国家循环经济教育示范基地管理规定（暂行）》、《中央财政农业资源及生态保护补助资金管理办法》等。地方政府规章主要包括各省、自治区、直辖市以及较大的市制定的进一步加快发展循环经济的意见，推动清洁生产的办法，各地发展循环经济的规划、方案以及与发展循环经济相关的其他配套规定。如江苏省人民政府《省政府关于进一步加快发展循环经济的意见》、《浙江省人民政府关于加快循环经济发展的若干意见》、《福建省人民政府关于加快循环经济发展的意见》、《甘肃省人民政府关于加快发展循环经济的实施意见》、《苏州市人民政府关于加快发展循环经济的指导意见》、《杭州市强制性清洁生产实施办法》、《南京市促进清洁生产实施办法》、《云南省清洁生产表彰奖励办法》、《云南省清洁生产试点工作实施办法》、《北京市实施细则》、《东莞市节能与循环经济发展专项资金管理办法》、《深圳市循环经济示范项目认定办法（试行）》等。这些行政规章是对《循环经济促进法》及其地方性相关法律法规的补充，在内容规定上更加具体明确，更加符合本地区的实际情况，更具有可操作性。

6.与循环经济相关的标准。发展循环经济离不开相关技术标准的规范和保障。这些标准包括高耗能、耗水行业的市场准入标准、能效标准、环保绩效考核评价标准等。《循环经济促进法》以及《国务院关于印发循环经济发展战略及近期行动计划的通知》（国发[2013]5号）都明确指出，国务院标准化主管部门、国务院循环经济发展综合管理和环境保护等有关主管部门要建立健全循环经济发展标准体系。不断制定和完善节能、节水、节材和废物再利用、资源化等标准；加快制定可降解产品、再生利用产品、餐厨废弃物资源化产品、利废建材等产品标准和农业机械禁用及报废标准；健全能源效率标识等产品资源消耗标识制度；明确过度包装商品标准等。我们认为，这些标准是循环经济法体系中一个特殊的、重要的组成部分。标准是具有法律性质的技术规范，它通过一些定量性的数据、指标、技术规范来表示行为的界限，来调整人们的行为，也像其他法规一样，要经授权由有关国家机关按照法定程序制定和颁发。可以说，循环经济发展标准，既具有技术性的一面，也具有法律性的一面，既具有规范性，也具有法律的约束力。

三、循环经济法体系的横向构成：规范性法律文件的调整内容

循环经济法体系的横向构成，是指由循环经济规范性法律文件根据调整具体内容的不同而分工组合而成的统一整体。循环经济法律体系的横向构成，决定于循环经济法调整对象的构成。但目前，我国在理论上以及立法实践中都未对循环经济法的调整对象形成共识性的认识。有的学者认为循环经济法的调整对象是人们在生产、建设、流通、消费等领域因从事资源节约、综合利用以及绿色消费等活动时所产生的各种社会关系；有学者将其界定为在减量化、再利用、资源化活动中所产生的各种经济关系；还有学者认为应该从“宏观、中观、微观三个层次上来理解循环经济法的调整对象”[6]。我们认为，学者们虽然表述不一，但其实质是相同的，即循环经济法的调整对象是在国家协调本国循环经济运行过程中发生的各种经济关系。这一在循环经济运行过程中发生的经济关系是特定的，从循环经济发展的实践来看，又可以分为宏观循环经济关系和微观循环经济关系。相应地，从横向结构划分循环经济法体系可以分为宏观循环经济法律规范和微观循环经济法律规范。需要说明的一点是，横向上看，法的体系组成要素是法律部门，但我国循环经济立法工作刚刚起步。从内容上看，目前我国循环经济法律体系存在立法不健全、部分领域处于空白的问题。循环经济专门性立法少，相关配套立法缺乏。发展循环经济涉及到“财政、税收、金融、投资、贸易、科技、教育培训等纵向管理，以及企业经营、垃圾处理、建筑、食品、化学品、家电、服务行业等领域”[7]的法律规范需要制定和完善。从效力上看，目前体现循环经济理念和内容的规范性法律文件大多以“暂行规定”、“通知”、“意见”、“决定”等形式出现，效力等级不高，从而缺乏权威性和规范性。因此，在现阶段我们不宜将循环经济法再划分为宏观循环经济法和微观循环经济法两个独立的法律部门，将其称之为宏观循环经济法律规范和微观循环经济法律规范更符合实际。

（一）宏观循环经济法律规范

宏观循环经济法律规范，是调整在国家对循环经济总体活动进行调节、控制过程中发生的经济关系的法律规范。根据具体调整内容的不同，可以分为循环经济发展战略规划法律规范、循环经济产业法律规范、与发展循环经济相关的财政法律规范、税收法律规范、金融法律规范、投资法律规范、价格调控法律规范等。总体来说，我国现行宏观循环经济法律规范严重缺位，主要是在《循环经济促进法》中作了原则性、概括性的规定。如《循环经济促进法》规定，政府应当建立发展循环经济的目标责任制，采取规划、财政、投资、政府采购等措施，促进循环经济发展。设立发展循环经济的有关专项资金，支持循环经济的科技研究开发、循环经济技术和产品的示范与推广、重大循环经济项目的实施、发展循环经济的信息服务。要将节能、节水、节地、节材、资源综合利用等项目列为重点投资领域；要实行有利于资源节约和合理利用的价格政策；要绿化政府采购政策等。这些规定对促进循环经济的发展具有根本性的指导作用，但是太过笼统，可操作性不强。而一些关于促进农业、工业、服务业等产业循环经济发展的具体规定以及财政、金融、税收、投资等激励制度则主要体现在国家及各地方政府的循环经济发展计划或实施方案之中，或者以行政规章、政策性规定等形式出现，法律效力较低，具有政策性、临时性、短效性等特征，没有形成一个全面、稳定的调控体系。

（二）微观循环经济法律规范

微观循环经济法律规范是调整在国家协调各类主体全面参与循环经济相关领域活动过程中发生的经济关系的法律规范。根据循环经济“资源开发―能源开发―生产―流通消费―废物综合利用―污染防治”这样六个基本领域[8]，我们把微观循环经济法律规范按照上述各个领域进行分类。这些法律规范大致可以分成六类：一是在资源开采、利用、保护和节约领域的法律、行政法规、地方性法规、行政规章以及相关的循环经济法标准。包括《草原法》、《森林法》、《渔业法》、《水法》、《矿产资源开采等级管理办法》等资源领域的法律规范。二是在能源开采、利用、保护和节约领域的法律、行政法规、地方性法规、行政规章以及相关的循环经济法标准。包括《节约能源法》、《可再生能源法》、《煤炭法》、《电力法》、《公共机构节能条例》、《能源效率标识管理办法》、《民用建筑节能管理规定》、《新能源基本建设项目管理的暂行规定》等能源领域的法律规范。三是在生产领域的法律规范，主要是指《清洁生产促进法》、《清洁生产审核暂行办法》、《清洁发展机制项目运行管理办法》以及各地为促进清洁生产颁布的实施意见等法律规范。清洁生产属于循环经济的实质内容之一，它在生产领域体现了循环经济思想。四是在流通消费领域的法律规范，在这一领域我国还没有涉及循环经济的专门法律，主要是一些散布于其他法律中的条款规定。如《消费者权益保护法》第5条规定，“国家倡导文明、健康、节约资源和保护环境的消费方式，反对浪费”。五是在废物综合利用领域的法律、行政法规、地方性法规、行政规章以及相关的循环经济法标准。如《固体废物污染环境防治法》（2013年修订）、《废弃电气电子产品回收处理管理条例》等。六是在生态环境保护和污染防治领域的法律、行政法规、地方性法规、行政规章以及相关的循环经济法标准。主要包括《环境保护法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《环境影响评价法》、《水污染防治法实施细则》、《种畜禽管理条例实施细则》、《农药管理条例实施办法》等。必须指出，我国微观循环经济法律规范涉及面广，内容庞杂，与《循环经济促进法》之间的相互重合和不协调问题比较突出，且许多领域存在立法空白。

总之，循环经济法律体系是一个开放的体系，而不是一成不变的体系。随着循环经济不断发展实践，循环经济法体系也必然会有相应的调整和完善。今后的重点在于：纵向构成方面应不断提高循环经济规范性法律文件的效力等级，进一步细化规范内容，增强可操作性；在横向构成上，“以生态文明理念为指导，以促进循环经济发展为指针，协调好相关法律规范与《循环经济促进法》的关系问题，适时修订相关规定，使各项立法相互协调配套，发挥整体合力”[9]。同时，加强循环经济立法工作，如制定《绿色消费促进法》、《资源有效利用促进法》、《再生资源回收管理办法》、《容器与包装物分类回收与利用法》、《报废汽车回收管理办法》、《垃圾处理条例》等法律规范，填补立法空白。唯有如此，才能更好地规范循环经济各个领域的社会关系，保障和促进循环经济以致循环型社会的形成和发展。

参考文献：

〔1〕沈宗灵.法理学[M].北京：高等教育出版社，1994.324.

〔2〕〔8〕〔9〕乔刚.生态文明视野下的循环经济立法研究[M].杭州：浙江大学出版社，2011.141，143， 157.

〔3〕〔5〕张文显.法理学[M].北京：高等教育出版社，北京大学出版社，2008.97，98.

[4]李玉基，俞金香.循环经济基本法律制度研究――基于我国《循环经济促进法》的思考[M].北京：法律出版社，2012.123.

〔6〕俞金香，卢凡.试论循环经济法的概念及其调整对象[J].商场现代化，2015，（01）.

〔7〕孙佑海.循环经济立法问题研究[J].环境保护，2005（1）.