国有公司董事会外部董事的不可替代性

概述

2004年6月国务院国资委颁布《关于中央企业建立和完善国有独资公司董事会试点工作的通知》、《国务院国有资产监督管理委员会关于国有独资公司董事会建设的指导意见（试行）》（2004年229号），拉开了深化改革国有企业法人治理结构的序幕。2009年10月国务院国资委又《董事会试点中央企业专职外部董事管理办法》，把国有企业的现代企业制度建设又向前推进了一步。及过几年的改革发展，代表中国特色社会主义的国有企业焕发出勃勃生机，特别是宝钢、神华等大型央企更是发展迅速成为行业翘楚。这几年山东、江苏、湖南、贵州、内蒙、广西、上海、天津等省、市的国资委也陆续开展董事会试点工作，地方的国有企业也因此取得了不俗的成绩，这些都已说明规范法人治理工作开始在国企中全面展开。本文试图通过分析国有企业在市场经济发展中存在的弊端，说明建立现代企业制度、规范法人治理结构的重要性和必要性，借此机会介绍“外部董事”这一新生事物，以及它在法人治理结构的核心――董事会中的特殊地位和作用，进而论证外部董事的不可替代性。

世界经济的发展史已经证明，普遍看来公司是最为广泛高效的经济组织形式，它被看作是“人类的成就”。当年中国清代政府驻英、法、意、比四国公使薛福成说“公司不举，则工商之业无一能振；工商之业不振，则中国终不可以富，不可以强。”中国改革开放以后，雨后春笋般成立的公司，创造了巨大财富，提供了无数就业，带动了经济高速增长，推动了很多发明创造，也产生新的社会文化。但同时，公司制也滋生了人们的贪婪腐败，带来了权力失衡和贫富悬殊。

“公司”，根据《中华人民共和国公司法》只有两种分类：有限责任公司和股份有限公司，本文所说的“国有公司”，是指国有独资公司和国有资本占控股地位的有限责任公司。另外，为了适应社会使用习惯和叙述方便，本文中“企业”与“公司”意义相同。本文所指出的弊端，除一些确实是国有企业独有外，如“政企不分、产权不明晰”，相当一些也是非国有企业共有的，事实上正是因为有这些“公司的通病”，如今中外的公司都在孜孜不倦、不遗余力地探索建立改善现代企业制度和完善法人治理

结构。

国有公司的弊端

1．政企不分，用行政管理手段和方法干涉企业管理，无法落实企业经营自。20世纪50年代开始我国实行的是“党委领导下的厂长负责制”，实际上是不以市场为导向的高度集中的计划经济，国民经济中的产、供、销完全依赖国家行政计划，当时的企业不会有也不用有经营管理自。改革开放之初实行“厂长经理负责制”开始向市场经济过渡，为了适应市场竞争形势需要，政府不得不给企业“松绑”，给予更多的经营管理自。但是，长期的计划经济影响和“大政府”对社会经济大面积的管理，以及政府与企业之间人员的交叉重叠，使得国有企业还无法彻底摆脱“政企不分”。一些国企虽然“体量巨大”，但由于不是靠竞争发展而来，而是靠政府赋予的垄断地位，只是政府权力在经济领域的延伸，效率低下，浪费资源，还扭曲了市场信号。可以说“政企不分”是典型的违背市场经济规律

现象。

2．产权不明晰，缺乏有效的国有企业产权管理制度。计划经济时代，国企产权本来是明晰的，是单一的、纯粹的“国家全民所有”。改革开放后，由计划经济迅速向市场经济过度，原来国企由于不适应市场竞争，纷纷被市场淘汰。政府实行“股改”、“抓大放小”、“国退民进”等一系列措施，来重启国企的竞争力。这时，公司的产权结构已不再单一，社会资本参与进来，国有股、民营股、风投基金、职工股等汇聚一堂，国有控股上市公司更是股权高度分散。在这过程中，“国有股（全民所有）出资人缺位（它带来更深刻的问题是职业经理人信托责任缺位）”这个问题展露出来。事实上，企业中的国有产权并非不明确，而是因为国企股东名义上是全国人民，但人民却没有一条有效途径来行使自己的股东权利，这样国企产权才变得模糊起来。

产权不明晰、出资人缺位（职业经理人信托责任缺位）的最终结果，就是一系列公司事件。一些缺乏信托责任的企业家利用“改制”、“国退民进”的机会，钻国家政策的空子，玩起了套股洗钱游戏，他们暗箱操作，利用压低经营利润、操纵资产评估、非法融资等手段大肆侵吞国有资产。据有关部门统计，国有资产每年至少流失800～1000亿元，世界银行则估计我国国有资产的流失量约占国内生产总值的8%～12%。国有资产以如此惊人的速度流失，已经成了困扰改革与发展的一个日益严重的问题，威胁国家经济安全。格林柯尔事件中的顾雏军案就是典型案例。另外，海尔的MBO（经营者融资收购本公司股份）、TCL的MBO、山西沁县800亿国有煤矿资产流失等，都引起社会广泛

质疑。

3．法人治理结构不健全，没有风险管控机制。决策层与执行层高度重叠，没有相互制衡的结构关系，使得企业经营决策和执行缺乏科学、民主，更缺乏监督，企业内部人控制现象相当普遍，造成国有资产流失，现象严重。三九药业倒闭、中储棉事件、中航油巨亏、中石油案等，都使国家财产遭受重大损失，国企形象也受到严重破坏。

4．缺乏有效的激励与制约机制。国有企业的激励与约束机制问题，一直是我国企业管理理论界和企业家探索的课题，但至今仍然没有形成一套行之有效的激励与约束

机制。

5．经营管理者责权利不明确，没有建立一套明确的授权机制与考核机制。想干事的不知如何干，干好干坏一个样，赏罚不明，“大锅饭”现象还在流行。

6．人际关系重于企业利益，代表社会主义现代文明的企业文化还未建立起来。一些企业大到建设工程、投融资项目，小到人事安排、奖金发放，一事当前不是企业利益为第一考量，而是人情为重。裙带关系拉帮结派企业内部歪风邪气暗流涌动，没有团结一心干事业的工作氛围。

7．规章制度成堆却难以落实。

8．单位部门互相间内耗严重。

9．考核评价不客观无量化。

其中，7、8、9三条与上文所述弊端呈互为因果和正相关关系。

上述公司的弊端只是主要方面的，细究起来还有不少。好些弊端也是互为因果、相辅相成的，这些都已为人们熟知，在此不展开详述。

正是因为公司存在这些弊端，而这些弊端影响着企业的正常运作，如果它的作用和影响不断地累积和叠加，就会限制、阻碍企业的发展壮大，最终，使国企失去了最重要的素质或力量――竞争力。为了去除这些弊端，企业就必须建立现代企业制度，规范法人治理结构。

现代企业制度

现代企业制度是指适应现代社会化大生产和市场经济体制要求的一种企业制度。十四届三中全会把现代企业制度的基本特征概括为“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”十六个字，这是具有中国特色的一种现代企业制度。

现代企业制度与传统的国有企业制度不同，与改革以来形成的过渡性企业制度也不同。这些不同主要体现在：

1．通过建立和完善现代企业制度，国家依其出资额承担有限责任，企业依法支配其法人财产，从而改变以往政企不分，政府直接经营管理企业，承担无限责任，企业则全面依赖于政府的状况。

2．企业内部建立起由股东大会、董事会、监事会、经理层构成的相互依赖又相互制衡的治理结构；党组织在贯彻党的路线、方针、政策上发挥监督保证作用；工会、共青团、妇联围绕公司的中心工作发挥桥梁和纽带作用；从而改变以往企业领导体制上权利不明、责任不清，要么“一元化”领导，缺少监督制约，要么相互扯皮摩擦、内耗过大的状况。

3．企业以生产经营为主要职责，有明确的盈利目标，改变以往企业办社会，职工全面依赖企业，企业对职工承担无限责任的状况。

4．企业按照市场竞争的要求，制定适宜的企业组织形式和科学的内部管理制度，从而改变以往作为政府行政体系附属物，大而全，小而全，内部管理落后的状况。

5．企业各种生产要素有足够的开放性和流动性，与外部的资本市场、经营者市场、劳动力市场及其他生产要素市场相配合，通过资产的收购、兼并、联合、破产，通过经营者的选择和再选择，通过劳动者的合理流动，使企业结构得以优化，竞争力得到有效提高，从而改变以往生产要素条块分割，封闭呆滞，优不胜、劣不汰，行政性重复建设严重的状况。

法人治理结构

法人治理结构是指在现代企业内部建立起由股东大会、董事会、监事会、经理层构成的相互依赖又相互制衡的治理结构，在这个结构中董事会是核心，它起着关键的决定性的作用。因此，国家对企业的深化改革首先就从中央企业建立董事会试点开始。

国务院国资委《关于中央企业建立和完善国有独资公司董事会试点工作的通知》指出：“试点的目的：（一）对于可以实行有效的产权多元化的企业，通过建立和完善国有独资公司董事会，促进企业加快股份改革和重组步伐，并为多元股东结构公司董事会的组建和运转奠定基础。（二）对于难以实行有效的产权多元化的企业和确需采取国有独资形式的大型集团公司，按照《中华人民共和国公司法》（以下简称《公司法》）的规定，通过建立和完善董事会，形成符合现代企业制度要求的公司法人治理结构。（三）将国资委对国有独资公司履行出资人职责的重点放在对董事会和监事会的管理，既实现出资人职责到位，又确保企业依法享有经营自。”

“试点工作的基本思路：（一）将忠实代表所有者利益、对出资人负责、增强公司市场竞争力作为董事会建设的根本宗旨。（二）建立外部董事制度，使董事会能够做出独立于经理层的客观判断。充分发挥非外部董事和经理层在制定重大投融资方案和日常经营管理中的作用。董事会中应有经职工民主选举产生的职工代表。（三）以发展战略、重大投融资、内部改革决策和选聘、评价、考核、奖惩总经理为重点，以建立董事会专门委员会、完善董事会运作制度为支撑，确保董事会对公司进行有效的战略控制和监督。(四）出资人、董事会、监事会、经理层各负其责，协调运转，有效制衡。国资委代表国务院向国有独资公司派出监事会，监事会依照《公司法》、《国有企业监事会暂行条例》的规定履行监督职责。（五）按照建设完善的董事会的方向，从目前的实际情况出发，平稳过渡，逐步推进，总结经验，不断完善。”

至此，我们清楚地看到，经过改革开放30年，国有企业在治理方面已经有了长足的发展，国家政府对治理企业也有了全面的成功经验，国资委作为国家出资人代表，已经熟谙市场经济规律和企业的运作规律，针对国企存在的实质性、方向性问题，对法人治理结构进行符合国企特点的科学设计。可以这样认为：抓住了董事会建设这个“纲”，整个

法人治理结构这张网就在牢牢掌握中了。

法人治理结构的核心是董事会，董事会是依照有关法律、行政法规和政策规定，按公司或企业章程设立并由全体董事组成的业务执行机关。对董事会的地位作用还有一个像是从西方条文翻译过来，但还是比较通俗的说法：“董事会是由一群数量为单数的董事组成的机构。它的一些权力，依照它的章程，是由董事行使的，而另外的权利是由股东在股东大会上行使的。如果一些权力是赋予董事的，那么他们并且只有他们才能行使这些权力。只有一种途径，让多数股东来控制权力的行使――要么改变公司章程，要么根据章程。有些特殊情况发生，可以拒绝或者重新选举那些股东不满意的董事。股东不能自行获得根据章程赋予董事的权力。”

目前在试点企业中，国资委已经授予董事会的权力主要有四项：选择经理人员，考核经理人员，决定经理人员的薪酬，重大投融资的决策权。除此之外，董事会还享有两方面的职权：行使对重要子企业的国有股东权利，主要是重大决策、选择董事、决定分红等重大事项；负责督促、指导企业建立全面风险管理体系。

外部董事制度

国务院国资委员在《国有独资公司董事会建设的指导意见(试行)》（2004年229号）中第一次明确提出了建立外部董事制度。其中第九条阐明：“外部董事指由非本公司员工的外部人员担任的董事。外部董事不在公司担任除董事和董事会专门委员会有关职务外的其他职务，不负责执行层的事务。”

与外部董事相对应的是内部董事（也即是执行董事），内部董事是指那些是本公司职员并在本公司担任职务，但不属于公司权益方的董事会成员。

还有独立董事。由于独立董事与外部董事在董事会中的地位和作用极其相似，这里有必要再介绍一下。中国证监会的解释是：“上市公司独立董事是指不在公司担任除董事外的其他职务，并与其所受聘的上市公司及其主要股东不存在可能妨碍其进行独立客观判断的关系的董事。”独立董事“对上市公司及全体股东负有诚信与勤勉义务。……尤其要关注中小股东的合法权益不受损害。独立董事应当独立履行职责，不受上市公司主要股东、实际控制人、或者其他与上市公司存在利害关系的单位或个人的影响。”（见2001年8月《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》）从中可以看出，独立董事与外部董事的相同之处首先是都具有“独立性”，他们在董事会中不能存在妨碍其进行独立客观判断的关系和行为，他对董事会的决策或决议必须发表独立意见；其次，独立董事和外部董事都要对股东和公司尽到诚信与勤勉义务。不同之处是，独力董事制度目前主要在上市公司中实行，他的管理部门是中国证监会，股东大会选举产生，工作的侧重点是特别关注中小股东的利益不受损害。目前独立董事制度已在所有上市公司中实行，而外部董事制度是在国有独资公司中实行，他的管理部门是政府国资委，外部董事由国资委选聘，目前外部董事制度只在试点企业进行。

职工董事也是国有公司董事会中的重要成员，职工董事由工会或全体职工选举产生，职工董事代表职工参加董事会行使职权，享有与公司其他董事同等权利，承担相应义务。

外部董事的独特作用

1．避免董事与经理人员高度重合，真正实现决策权与执行权的分权制衡，保证董事会能够做出独立于经理层的判断与选择。前文“国有企业的弊端”里我们说过，国有企业由于股权结构单一，甚至在国资控股的股份制企业里“一股独大”的现象也是普遍存在的，在这些企业的董事会里，董事多是经理层（执行层）的总经理和副总经理，即使董事会集体决策，但副总经理对总经理负责的体制，还是会影响董事独立表决权的行使。现在我们说改制，搞股份制试点，也是为了让股权多元化，股东共担风险共享利润，从而减少投资风险，加强企业管控。

公司实践中发现，许多大企业的领导个人意志强悍，事无巨细，常常个人说了算，民主决策的议事规则成了摆设。如果没有外部董事，董事会成员与经理人员重合，企业的重大决策就难免又搞“一言堂”，在这种特殊的背景之下，就更应该建立外部董事制度，不能继续让大多数董事在执行层兼职，而要真正使决策权与执行权分离。

2．避免内部人控制。“内部人控制”是以日本学者青木昌彦为首的一些经济学家们在分析前苏联和东欧的激进改革时提出的一个命题，是指“国有企业的厂长和工人在企业公司化的过程中获得相当大一部分控制权，是由传统的计划体制向市场体制转轨过程中产生的现象”。

按照现代企业理论，为适应社会化大生产的需要，经营者与所有者有必要进行分离。但是，当所有者与经营者地位不对等，出现“所有者缺位”时，由于二者之间存在着效用差异，公司的实际控制权就极易落入经营管理者（即内部人）手中，从而引发道德风险，企业内部人就会以牺牲资本所有者的利益为代价来追求自身利益的最大化，出现所谓的“工资侵蚀利润”的现象（意指国有企业通过各种手段使职工的工资外收入畸形膨胀，通过滥发或巧立名目发放奖金津贴、加班费等，造成职工收入不断上升，但却以国有企业的利润税金相应下降为代价）。如果内部人控制权肆意扩张，由他们掌控了公司的投融资、工程立项、利润分配、财产处置等等大权，以至于企业的权利制衡关系被扭曲，打破了企业权力的制衡关系时，就会出现我们常说的 “内部人失控”，我们前文所述的一系列弊端就会在企业上演，而且会越演越烈。

3．促使公司治理结构规范运行。实现董事会对经理层的管理，控制和监督公司管理层，这是董事会的一项重要职能，其中外部董事制度中的一个重要设计，是外部董事占多数。国务院国资委规定试点企业初期外部董事至少两人，以后逐步提高到半数以上。广西国资委2010年开始董事会试点工作，规定外部董事占半数以上。外部董事占多数，有利于发挥独立性，模范的遵守公司章程制度程序并严格监督，更有利于发挥董事会选好人用对人作用，对不称职的经理人及时罢免或解雇，可以避免“经理人委托责任缺失”。另外，外部董事不会干预企业生产经营活动，决策层与经理层各司其责，权责利分明，决策者保证制定正确的战略规划、经营方针政策，对来自经理层的计划、方案、建议，及时予以评价和反馈；经理人对董事会的决议保证贯彻执行，授权清楚，流程明白，令行禁止，行动有力量，落实有效果。形成公司决策民主、科学和谨慎稳健，公司执行迅速、有力、有效的良好局面。

4．国资委有效落实监管责任的利器。随着国有企业在国民经济社会发展中越来越壮大、地位越来越重要，为了实现社会和经济“双效益”，同时又要规避各种风险，走产权多元化发展，是国有公司发展的一条必由之路。事实上，现在许多成功的国有独资或国有控股企业都已实现了股东结构多元化，这里的“股东多元”，指的是，股东的性质有国有，也有民营，甚至还有私人和外资，意即不同所有制的股东为了一个共同的目标，成立了公司建立了董事会，外部董事制度正是适应了这股潮流，外部董事的工作内容正好体现了“将国资委对国有独资公司履行出资人职责的重点放在对董事会和监事会的管理，既实现出资人职责到位，又确保企业依法享有经营自。”改变了过去国资委管企业，又管项目又管钱，太过具体繁杂，让企业无所适从的状态，实现科学、有效管理。

5．增强董事会制约制衡的力度。董事会内部的这种互相制约与制衡对所有董事来说是一种良性的关系，企业是一个经济体，利益的矛盾冲突是永远存在的，内外部董事代表背景不同，看问题角度不同，在同一目标下面，这种不同恰好成为平衡器，能使每项决策都能听到不同声音，甚至反对的意见，从而保证决策是谨慎的、民主的、科

学的。

6．外部董事不负责企业的执行性事务，可以更好地代表出资人利益。一般情况下，外部董事在个人利益上不依赖这个职位，与企业内部各方面也无直接利益关系，除了表决权外，无其它权力，比较超脱。这种超脱的身份，可让他没有顾忌的发表意见和行使权利，特别是在企业的风险管理、内部审计、税后利润分配等方面，有利于发挥外部董事所具有的独立性作用。上海、江苏省就明文规定董事会中提名委员会、薪酬委员会、审计与风险控制委员会外部董事要占多数；薪酬委员会和审计委员会的主任委员必须由外部董事担任。

7．通过选聘具有高水准的专业人士担任外部董事，能够改善董事成员结构，提高董事会整体素质。国务院国资委及各省市国资委对外部董事的任职条件，一般都有较高要求：政治品德素质较高、声誉良好；本科学历、高级职称以上；具有长期丰富管理经验有较好业绩；熟悉政策法规、市场；具有某方面专业知识或特长；有较强判断力、创新能力等等。高素质外部董事的加入，为董事会、为公司带来更加丰富的专业知识和来自企业外部的专业经验，这种高层次良好作用向下依次传递，会起到一种叠加的放大的作用，对深化企业内部改革，改进企业管理，提高企业竞争力，增加股东财富将起到极大推动作用。

结论

国家政府认真总结改革开放以来企业发展和公司治理方面的经验教训，针对经济全球化；市场竞争白热化；产权多元化股东结构多元化；企业改革不断深化的特点，不失时机地建立现代企业制度，完善法人治理结构，顺应了时代潮流，抓住了历史机遇，提出了建立董事会试点工作，这个决策是无比正确的，纲举目张，抓住了事物的根本。实行外部董事制度，抓住了国企内部治理的主要矛盾，通过有效治理必将解决国企的弊端，为国有公司开启一个光明的未来。本文经过上述对国企弊端的分析和对现代企业制度、法人治理结构的说明，以及对外部董事特殊地位和作用的分析阐述，已经证明外部董事在国有公司董事会中的作用是不可替代的。国务院及地方国资委应该坚定不移的推进董事会试点工作，尽快建立健全外部董事制度。

（作者供职于广西投资集团有限公司）