行政主体研究

[摘要]行政主体理论在我国的产生与发展主要的直接的需要是来自行政诉讼立法和实践中对行政诉讼被告资格的确认。在法律上，行政主体理论仅是一个学术用语，但在实践中，该理论尽管有一些瑕疵，却不可否认，它在确认行政诉讼被告中发挥了重要的作用。笔者从行政主体的概念论述了中西方学术界的一些不同观点，又从我国与西方国家行政主体的异同及优劣，及我国行政主体理论中的评价对立法中的缺陷及弊端作出了论述，得出借鉴和移植西方国家行政主体制度的必要性。在我国建立行政分权为核心的行政主体制度，无疑有很大难度，这里现有历史观念的束缚，体制的障碍，也有经济改革的制约。尽管有困难，但笔者认为，从长远看建立以行政分权为核心的行政主体制度十分必要。

关键词 行政主体 行政职权 行政优先权

一、行政主体的概念

行政主体并非法律术语，而是学术用语。然而有些国家，如法?德?日，使用该概念。而有些国家如英?美，并不使用该概念。

在法国，行政主体指实施行政职能的组织，即享有实施行政职能的权利?义务和责任的主体。 在德国，行政主体是指在行政法上享有权力，承担义务，具有统治权，并可设置机关以便行使，借此实现行政任务的组织体。 在日本，行政主体为行政权的归属者。 即使在国内，学者观点也不尽相同。有学者认为，行政主体是指能够独立地组织公务，享有行政权力，负担行政义务的组织，其具有行政能力和责任能力，能通过意思自治，通过其设立的组织独立对内对外活动并承担行为产生的法律后果。 有学者认为，行政主体指享有国家行政权，能以自己的名义行使行政权，并能独立承担因此而产生的相应法律责任的组织。 还有学者认为，行政主体是指能以自己的名义行使国家行政职权，做出影响公民，法人和其他组织权利义务的行政行为。并能由其本身对外承担法律责任，通常作为被告应诉的行政机关和法律?法规授权的组织。

二、我国的行政主体理论

（一）我国行政主体理论的形成

20世纪80年代末，行政主体一词被引入我国，最早使用的是《行政学原理》、 《中国行政法学》。 后来形成别具一格的行政主体理论。行政主体理论在我国的产生与发展主要的直接的需要是来自行政诉讼立法和实践中对行政诉讼被告资格的确认。当然，也有确立专业化研究角度与方式之需要，有整理学术思维和逻辑之需要，有解释行政管理中依法行使行政权的社会组织的行政法地位之需要等。 在学术中，行政主体理论逐渐取代行政机关理论。在法律上，却一直是一个学术用语。但实践中，该理论尽管有一些瑕疵， 却不可否认，它在确认行政诉讼被告中发挥了重要的作用。

（二）行政主体的界定

国内学者对行政主体的界定前已述及，在此不作赘述。总的说来，学术界一般将行政主体界定为依法承担行政权的单个行政机关和法律、法规授权的组织。

（三）行政主体的职权和职责

1、行政职权

行政职权是国家行政权的转化形式，是行政主体实施国家行政管理活动的资格及权能。大致包括以下内容：

1)行政立法权。根据宪法和法律的规定，行政主体有制定和行政规章的权力，并非所有的行政主体都享有立法权，只有宪法和法律赋予的行政机关才享有。2) 行政决策权。3) 行政决定权。4) 行政命令权。

2、行政职权的优益性。

1)行政优益权的概念

行政优益权，国家为确保行政主体有效地行使职权，切实地履行职责，圆满地实现公共利益，而以法律法规等形式赋予行政主体享有各种职务上和物质上有益条件的资格。2)行政优先权。行政优先权是指国家为保障行政主体有效地行使职权而赋予行政主体许多职务上的优先条件。具体包括:先行处置权;获的社会协助权；行政行为的推定有效权。

3、行政职责

行政职责是指行政主体在行使国家赋予的行政职权，实施国家行政管理活动的过程中所必须承担的法定义务。

（四）行政主体的要件

作为行政主体一般应具备法律要件和组织要件。法律要件有三项；第一，行政主体须为有行政职权的组织；第二，行政主体须能以自己的名义作为或不作为；第三，行政主体须能独立承担法律责任。关于行政主体的组织要件，众说纷纭，莫衷一是。有的学者认为需要正式的批准手续，有的学者认为行政主体需有自己独立的办公场所和经费等。

三、我国与西方国家行政主体理论的比较

我国的行政主体理论是西方的舶来品，但与西方的行政主体理论有着本质的区别。准确的说，我们仅引进西方行政主体的概念对其内容却做了是质的改造。在西方国家行政主体制度是地方分权或公务自治的法律技术。行政主体间相互独立，依法行使权力并负担义务，并独自承担法律责任。而我国的行政主体制度仅停留在概念上，是对国家机关和法律法规授权的组织的一种缩写。

我国的行政主体理论与西方的相比较，主要有以下区别：

（一）西方的行政主体理论是对具体制度的研究，而具体的行政主体制度又与行政的民主化?地方分权、公务分权不可分割。而在我国，行政主体理论是一种理论抽象，没有相对应的具体制度。

（二）西方的行政主体理论强调行政组织的统一与协调，作为行政主体代表的行政机关以行政主体的名义活动，统一在行政主体之下；我国的行政主体理论则强调单个行政机关的独立性，即单个机关可作为行政主体对外活动。

（三）西方的行政主体理论否定行政机关在法律上的独立人格，认为行政机关仅是行政主体的代表不是独立的权利义务主体；而我国的行政主体理论则肯定行政机关及法律法规授权的组织的独立人格。

（四）西方行政主体理论中的责任是指实质上的责任，即行为后果的最终归属，并与财产责任相联系；我国则强调形式上的责任，认为作为行政诉讼的被告就是承担责任的具体表现。

（五）西方的行政主体理论与行政诉讼被告的确定没有必然的联系，由实施有争议行为的行政机关作为行政诉讼的被告，是出于方便之计，与责任的归属无关；我国的行政主体理论则与行政诉讼的被告制度密切相关。只有具备行政主体资格这才能作为行政诉讼的被告，前者是后者的必要条件。行政主体理论的出现在很大程度上是为论证行政诉讼被告制度的合理性并对行政诉讼被告的有关规定加以阐释。

（六）西方的行政主体理论强调行政主体间的相互独立。行政主体间的相互监督职能依法进行。国家作为一个行政主体不得干预地方团体和其他行政主体的内部事务，而我国则强调上级对下级的监督、领导。

（七）西方行政主体理论是行政主体制度的组成部分，因而在探讨行政主体理论时，不排除对行政组织其他问题的研究；我国的行政主体理论则是研究行政组织的角度提出，则导致对行政组织其他问题的忽视。

四、我国行政主体理论的评价

行政主体理论从引进到为人们所接受，并成为行政法学研究行政组织法的主流，并非毫无道理。首先，行政主体理论适应行政诉讼的需要，其对确定行政诉讼被告有一定的作用。其次，行政主体理论强调行政主体独立承担责任，这些比过去行政管理的无序化，有权无责的状态前进了一大步。最后，行政主体作为一个技术性术语，能够避免表述上的累赘，自然为学者所青睐。 仔细分析，就会发现，上述作用图有其名。除了表述上的方便之外，再无他用。学者认为行政理论的提出，最直接的根源是来自行政诉讼的需要， 然而行政主体理论在确认行政诉讼被告时，作用极其有限。按行政诉讼法的规定，有对外管理权的行政机关和法律法规授权的组织可以作为行政诉讼的被告。在这里，行政主体的作用仍是一种术语的简化，即将有对外管理权的行政机关和法律法规授权的组织简化为行政主体。当法律规定不明确时，行政主体理论在确定行政诉讼被告方面同样无能为力。另外，行政主体理论也没能理清行政活动的责任。

对一些复杂现象在术语上作相应的技术处理，本是学术研究的基本方法。问题在于所采用的术语要贴切地反映事物的本质，而不能想当然的借用术语。如果所采用的术语不符合甚至扭曲了客观事物，则极易造成对实践的误导。不妨来分析一下行政机关能否成为行政主体：第一、行政机关没有自己独立的利益。 在我国，行政机关存在的目的是为了服务特定的主体，即国家，不是为了自己的利益。国家与行政机关的关系类似于民事活动中的，行政机关没有自己的利益，也就是说，其不具备行政权力能力，不能作为主体而存在。第二、行政机关不具有独立的地位。 独立性是主体的本质属性之一，缺乏独立性，也就不是实质意义上的主体 。在我国，除特区行政机关以外，其他行政机关都是在国务院的统一领导下的国家机关。国务院有独立的地位，其他行政机关则无。行政机关需服从上级机关的领导，受上级机关的节制。虽然行政机关在法定的权限内有对外管理的权力，但这仅是一种权，并不意味着具有独立的地位，是行政主体。第三、行政机关不独立承担责任。虽然行政诉讼中规定行政机关可作为行政诉讼的被告，但作为被告，并不一定就承担与此产生的责任。而承担责任的都是国家，国家作为责任承担这主要表现在两方面：其一，行政诉讼的成本有国家来承担 ；其二，行政诉讼的后果有国家来承担，如果行政机关在行政诉讼中败诉，则无论行政机关违法行为所产生的负面社会影响，或行政机关重新行为所需要的费用，都由国家来承担。此外，行政机关违法对行政相对人造成损害的，依法赔偿的费用由国家来承担。

由此可见，我国的“行政主体”是没有主体性的“行政主体”，而非真正的主体。将没有主体性的组织称为主体，难于自圆其说。当然，这仅仅是概念的误用，也还无妨，问题是这一术语的误用带来了许多弊端：

1、混淆了行政机关和个人在行政领域的地位。

按照在民的原则，国家由人民组成。人民之所以要组成国家是因为人民要寻找出一种结合的形式，是它能以全部共同的力量来保卫和保障每个结合者的人身和财富，并且由于这一结合，是每一个与全体相联系的个人只不过是在服从自己本人并且像以往一样自由。 国家之所以通过法律来设置行政机关，并授予其权力，也是为了服务个人。在个人与行政机关的关系上，个人始终处在主人的地位。而行政机关则是为了服务于个人而存在。行政主体、个人和行政机关的正确关系是：行政主体由个人组成，行政机关作为行政主体的机关而存在。

2、不利于我国对西方行政主体制度的吸纳。

西方行政主体制度的主要精神有两个方面，一是对人的主体性的肯定，行政主体由个人组成，是对个人的延伸。二是，行政分权，即地方分权和公务分权。除了国家这一特殊的行政主体之外，还存在许多地域行政主体和公务行政主体。虽然在不同的西方国家，行政分权和自治的程度不同。但却视行政分权为直接民主的组成部分，我国的行政主体理论既不强调个人在行政管理中的主体地位，也不涉及行政分权，仅关注那些组织有对外管理权。若一味地坚持自己的特色，显然不利于对西方行政主体制度的真正理解和吸纳。

3、忽视行政管理统一协调的内在要求。

现代行政事务由不同的行政机关承担。为防止政出多门，减少管理成本必须统一协调。所以行政机关大多实行层级节制，并且行政机关大多在政府的统一领导下作为整体发挥功能。遗憾的是，我国的行政主体理论则强调各个行政机关的独立性。不仅在政府的统一领导下，行政机关是独立的主体，甚至于行政机关的内设机关、派出机构都是独立的主体，从而与行政管理统一协调的内在要求相左。

4、掩盖了我国行政组织无序的现状

从表面上看，我国的行政主体有多种类型，既有行政机关，又有法律法规授权的组织；在作为行政主体的行政机关中，既有中央行政机关，又有地方行政机关。而行政主体理论又强调行政主体的独立性。因而很容易把我国的行政主体理论看成是行政体制改革中出现利益多元化的肯定。然而，仔细分析，就会发现我国的行政主体理论不是以行政分权为出发点和归宿点，也没有对地方利益和公务自治予以充分肯定。相反，他为行政组织的无序穿上合法的外衣。

五、借鉴和移植西方国家行政主体制度的必要性

西方行政主体制度的实质是行政分权。在我国这样一个集权历史悠久的国度，有无必要借鉴和引入西方的这一制度，无疑是值得研究的。

（一）借鉴和移植西方行政主体制度的必要性

在我国建立以行政分权为核心的行政主体制度。无疑有很大难度，这里既有历史观念的束缚、体制的障碍，也有经济改革的制约。尽管有很多困难，但不能因噎废食。从长远看，建立以行政分权为核心的行政主体制度十分必要，其具体理由是：

第一，是直接民主的需要。民主为的主要内涵之一，而问题在于如何实现真正的民主。民主有直接民主和间接民主之分，直接民主是指作为主体的个人直接参与管理，直接参与和自己利益相关的分配。间接民主是通过选举产生代表，由代表组成的机构进行管理。在现代社会，国家一级管理大多用间接民主的形式。与此同时，将一些行政事务分配给地方或组建公务法人，由地方的居民或特定的组织自行管理，这也是西方行政主体制度的精神之所在。

第二，正确解决中央与地方关系之需要。如何既保证中央政府对地方的调控，又能发挥地方的积极性和创造性，这是现代国家面临的一个课题。我国也不例外，中央与地方的关系没有从法律上得到根本的解决。实践中比较突出的法律问题有三：一是地方政府有双重利益，这时的中央对地方的控制步履维艰；二是许多地方性事务，地方缺乏相应的管理权。三是地方行政组织的管理权和人事权掌握在上一级政府的手中，使得地方的选举制度与人民代表制度发挥不了应有的作用。而行政主体制度正是解决中央与地方关系的一种好的方式。一方面从法律上肯定地方相对独立的地位和利益，合理划分中央与地方各自承担的公务与权限；另一方面，从法律制度上保护国家和地方的利益，并保障中央对地方的控制。

第三，是国家稳定发展的需要。在一个利益多元化的社会中，确保各种利益不受侵害，解决利益冲突的最好办法之一是建立行政主体制度。行政主体制度从法律上肯定了多种公务主体、利益主体的独立地位，界定它们权利和活动的空间，并通过司法程序解决他们之间的冲突。

第四，是提高行政效率的需要。将公务在国家和地方公共团体之间进行合理的分配，可以有效地提高行政管理的效率。另外，在行政管理中，行政管理的效率与行政管理的层次成反比。为减少管理层次，提高管理效率，建立以行政分权为核心的行政主体制度也十分必要。

第五，是有效控制行政权的需要。随着社会的发展，行政权呈不断扩张的趋势。对其的控制也显得十分必要。控制行政权的途径有多种。但最有效的控制是直接将行政权的运作置于公民的监督之下。行政主体制度以行政分权为核心，强调公民对行政的直接参与，从而可以有效地控制行政职权。

（二）借鉴和移植西方行政主体制度的可行性

在我国,建立行政主体制度最困难的莫过于传统集权制度与观念的影响。然而，20世纪80年代改革开放后,我国的社会结构发生了根本的变化。一个利益多元化的社会正在形成。故在我国建立行政主体制度的条件正在形成。具体说，建立这一制度的可行性有：

第一，经济体制改革为行政主体制度的建立奠定了基础。改革开放20年来，地方已变的相对独立，地方的权利意识、主体意识在市场经济的冲击下不断增强。地方已成为国家之外的权利主体。在此基础上，建立行政主体制度可谓水到渠成。

第二，民主与法制的发展为行政主体制度的建立创造了条件。改革开放以来，我国的民主与法制日益发展，公民的主体意识参与意识不断加强，民主与法制的重要性已越来越为国家、社会及个人所认可。因此，引入西方这一贯彻直接民主法制精神的行政主体制度不会有理论上的障碍。

第三，我国的宪法为行政主体制度的建立提供了依据。我国的宪法第二条第三款规定，“人民依照法律的规定，通过各种途径与形式管理国家事务，管理经济文化事务，管理社会事务。”宪法的这一规定为我国引进西方的行政主体制度提供了法律保障。

第四，西方的经验为我们提供了多种可以选择的模式。虽然西方大多国家都建立了行政主体制度，但由于传统制度的差异，它们的行政主体制度也不尽相同，我们可以有选择的借鉴。

六、建立我国行政主体制度之构想

在我国建立行政主体制度设计两个主要问题：一是制度模式；二是实施步骤。

（一）制度模式

我国可以设置三类行政主体：第一类是国家，在以行政分权为基础的行政主体制度中，国家作为行政主体的一类，必有其权限范围。属于其职权范围内的事物，国家可以直接组织与管理。第二类是地方团体，可以现行的各级行政区划为基础组建，分为省、市、县、乡几种。地方团体作为行政主体，具有独立的法律地位，具有法人资格。第三类是其他公法人，设置其他公法人是为了实现公务分权。和地方行政主体不同，其他公法人不以地方分权为基础。我国可以设置那些类型的公法人，根据什么标准设置，尚需探讨，但像公立大学、公立图书馆等公共机构，可赋予其独立的公法人地位。另外，还可授权行业组织、职业协会等进行一定的行业自治管理，从而使其具有公法人资格。

（二）实施步骤

国家作为原始的行政主体一直存在。或者说，在现行的体制下，国家是唯一的实质上的行政主体。因此，在行政主体制度的建构中，仍有三项工作需要完成：一是重新界定国家的事权和权限范围；二是重新设置国家的行政组织。国家在地方的事务究竟是委托地方团体完成还是设置派出机关，或者同时采用两种形式；三是重新确定国家与地方团体及国家设立的公法人的关系。将地方团体组建为行政主体。首先要确定地方团体的事权与权限范围。其次，要根据地方团体的事权重新设置行政组织。再次，需要明确各类地方团体的地位与责任。其他公法人的设立同样需要法律的规定。以公立大学为例，各公立大学隶属于教育部或地方政府，其人事权财权掌握在行政机关手中。如果赋予公立大学行政主体的地位，则公立大学将会获得更多的管理权。国家仅规定有关标准和通过法律监控，而不直接对公立大学进行干预。

七、公共管理组织的行政主体地位

公共管理组织是指公共社团（律师协会、医生协会等），公共企事业单位（国有企业、公立学校、研究院所等）和基层自治组织。我国还应确立哪些类型的公共管理组织，还需要进一步的研究。笔者权且以公立学校为例来论证公共管理组织的行政主体地位。

（一）问题的提出

案例：1998年10月5日，北京市海淀区人民法院受理北京科技大学毕业生田永不服其母校拒绝颁发毕业证书，学位证书以及拒绝为其办理毕业派遣手续的行为提起的行政诉讼。并于1999年2月判决被告向原告颁发毕业证书，召集学位评定委员会进行学位审核和为原告办理毕业派遣手续。这起案件引起了法学界的广泛关注，学者对之进行了深入的探讨，公立学校在行政法上的地位如何？其行为的性质是否是行政行为？法律是否授予公立学校行政管理权？

（二）公立学校的法律地位及行为性质1．公立学校是事业单位，但作为事业单位，它又比较特殊。第一，公立学校的设立者是国家和政府，设立的依据是行政法规范；第二，其经费主要来自国家的财政拨款；第三，在管理体制方面，受教育行政部门的监督和约束。

2．公立学校的行为性质属行政行为。第一，公立学校具有公共管理权能。学校按照法律法规的规定在对学生进行管理、教育的过程中，两者处于不平等的地位，显然不能以民事主体论；第二，公立学校在进行学籍管理、颁发毕业证书、学位证书时所行使的显系具有公共管理性质的国家权力，而非民事权利；第三，公立学校的行为产生行政法上的效果，具有单方性，强制性。被管理者没有商量的余地。

（三）法院判决的依据及质疑

1　判决的依据

在田永案中，《最高人民法院公报》〔以下简称《公报》〕刊载的该案案例写到，“在我国目前的情况下，某些事业单位、社会团体虽然不具有行政机关的资格，但是法律赋予它们行使一定的行政管理权。这些单位、团体与相对人之间不存在平等的民事关系，而是行政管理关系。它们之间因管理行为而发生的争议，不是民事诉讼，而是行政诉讼。”可见，法院是以法律法规授权的组织来解决这一问题的。

2．笔者的质疑。法院将公立学校作为适格的行政诉讼被告做出原告胜诉的判决，且被收入《公报》，基于《公报》所拥有的权威性和对全国审判的指导作用，其在扩大日前行政诉讼受案范围和保障公民权利方面的作用令人欢欣鼓舞。但同时，笔者以为以这种理论来确定行政诉讼被告并不妥：第一，法律法规并未明确授予公立学校行政管理权。若真有此意，何不明确以“授权”字样为之；第二，若被授权组织超越职权的违法行政行为侵犯被管理者的利益，则该理论不能为被管理者提供司法保护；第三，依据2000年3月8日实行的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》的第一条第一款的规定，把“规章授权的组织”列入受案范围，按我国行政主体与行政诉讼被告的关系来推理，规章授权的组织也是行政主体。从而与现行的行政主体理论相悖。

（四） 问题的解决 不难发现，现有的行政主体理论已不满足行政诉讼的需要，所以我们要重构行政主体理论，笔者认为引进法国的行政主体理论最为合理。尽管当前地方自治一时尚难实现，但公务分权已是到处可见，只是缺少理性的规制。当务之急是先利用法国的公务法人理论来代替现有的法律法规授权的组织理论。公务法人理论只要求实际上行使公共行政职权，而不考虑这种职权的来源形式——是法律法规授权，还是基于委托或其他。然后通过立法对我国目前大量存在的公共管理组织进行规范、约束，以保护处于被管理者的弱者的权利和利益。即使被管理者的权益受到侵犯，也有的到司法保护的途径。

参考资料：

（1） 王名扬 著 《法国行政法》中国政法大学出版社1988年版。

（2） 罗豪才 主编 《行政法与行政诉讼法》 北大出版社 高等教育出版社 1999年版 。

（3） 王明扬 著 《法国行政法》 中国政法大学出版社1987年版。

（4） 应松年 薛刚凌 著 《行政组织研究 》法律出版社2002年版。

（5） 罗豪才 主编 《行政法学》（自考指定教材）北大出版社1996年版。

（6） 沈岿：《重构行政主体范式的尝试》，《法律科学》2000年6月。

（7） 庞小菊：《论公立学校在行政法上的定位》原载《行政与法》2002年6月。