立法重回轨道

评之评

社会保险立法要解决其制度安排的三个问题,即找钱、管钱和发钱。在《民法》和《社会保障法》两个大法缺位的情况下讨论社会保险立法问题,难免出现产权混淆和结构混乱等问题。不能将社会保险等同于社会保障,社会保险具有风险储蓄和理赔合同特征,是部分社会群体的俱乐部行为,即准公共品;企业缴费和个人储蓄需要遵守《宪法》的产权保护原则,不同于财政资金,由政府决定如何使用。

但是,换个角度,在一个法制不健全、距离法治社会尚远的发展中国家,立法过程的公共价值与立法结果同样重要。

社会保险是实现国家社会保障目标的核心制度之一,必须在法制轨道上运行。社会保险在中国曾经进入法制轨道,依据1951年的《劳动保险条例》,财务制度统一、资金全国调剂、扩面迅速、待遇公平、保障力度强、管理民主(工会是经办机构)等措施,起到了保障职工利益、调动职工生产积极性和稳定新中国经济的作用。

“”破坏了中国的劳动保险秩序,社会保险开始脱离法制轨道,进入依据政策办事和政府部门运作阶段,出现了“九龙治水、地方割据、资金不足、身份壁垒”等接踵而来的问题。

立法过程是党政群就社会保险问题达成认知、共识和妥协的过程,解决民生问题需要民主决策,而不是自上而下的救济运动。中国在人口老龄化和健康问题日益凸显、就业压力日趋加大之时,城乡居民的消费能力和信心成为考验执政能力、维护社会稳定和发展国家经济的核心问题。社会保险覆盖不足和空账运行等问题亟待解决,社会保险法外运行的局面亟待终结。耽误的时光需要追回,留给我们的时间已经非常有限。《社会保险法(草案)》的公布意义重大,它是在中国完善市场经济体制的背景下,让社会保险回到法制轨道的重大进步。

《社会保险法》应该是适用于全体公民的法律。社会统筹资金应当是支付基本养老金和分担基本医疗费用的工具,而个人账户应当是个人风险储蓄的工具,二者功能与运作方式均不同,不能混淆。如果将个人账户转变为名义账户,用以购买和记录权益分值,更需要做到产权明晰,并且要建立公平交易的原则,运用保险精算和理财技术,执行合同制度,建立信息披露和参保人监督等制度,这样才能确保政府遵守信誉。而这些也都是立法难题。■

作者为清华大学公共管理学院就业与社会保障研究中心主任