干部体制是关键

政改最大的障碍是什么？不是别的，正是“积弊”重重的官僚机器。这是大清国政改的顶层设计者们，在1906年做出的判断。

因此，“官制”改革被作为政改的切入口――入手处是政府机构的调整，而着眼点则是政府职能的转换。在宣布预备立宪的第二天，中央了政改的第二份文件，其主题就是“改革官制”，文件宣布，官制改革的顺序，先中央、后地方。同时，组建“官制编制馆”，成员囊括了当时的主要高层官员，以庆亲王奕、军机大臣孙家鼐、瞿鸿机三人为总司核定，载泽、世续、那桐、荣庆、载振、奎俊、铁良、张百熙、戴鸿慈、葛宝华、徐世昌、陆润庠、寿耆、袁世凯等为“官制编撰大臣”，端方、张之洞、升允、锡良、周馥、岑春暄等地方大员，“选派司道大员，来京随同参议”。

“官制编制馆”成立后，办公地点在恭王府朗润园――恭亲王在世时，恭王府一度是中国“改革开放”的指挥枢纽，如今再度成为中枢所在。“官制编制馆”以孙宝琦、杨士琦为提调，总司馆务，孙宝琦是袁世凯的姻亲，杨思琦则是袁世凯的故交。

以官制下手推行政改，是戴鸿慈、端方等前往欧美各国考察后，所得出的一个重要结论。在他们看来，官制改革，直接关系到政权是“人治还是法治”的大问题。

对于中国现有官制的问题，他们尖锐地指出：“各部相离毫无联络，彼此政策平时既未尝与闻，遇事或转相矛盾。稍有实权者，或遇应办之事、应筹之款，必须相助为理，通力合筹，又因素不相谋，以致各不相顾，机关阻遏，名实乖离。”并且权责不清：“各部以尚书为主任官，侍郎则为辅佐官也。惟是尚、侍职处平等，既不能受其指挥，即不可命为辅佐。一部之中有二尚书、四侍郎，又加以管部之亲王、大学士，以一部而有七主任官矣，绝无分劳赴功之效，惟有推诿牵掣之能。主任官既已事权不一，又无属官。”

此后，戴、端与庆亲王奕等联合上奏的《厘定中央各衙官制缮单进呈折》，对中央机关的设置问题做了进一步的厘清，认为存在着三大问题。

一是“权限之不分”，主要体现在行政、立法和司法权的混淆，尤其是行政权的一权独大。二是“职任之不明”。政以分职而理，谋以专任而成，今则一堂而设有六官，是数人共一职也，其半为冗员可知。三是“名实之不副”。名为吏部，但司签掣之事，并无铨衡之权。名为户部，但司出纳之事，并无统计之权。名为礼部，但司典礼之事，并无礼教之权。名为兵部，但司绿营兵籍，武职升转之事，并无统御之权。

中央官制所存在的问题，在地方官制中也存在。与中央相比，地方还存在着更多的问题，主要也有三个方面。

一是“官署之阶级太多”，不够扁平化。中国的行政层级与国际普遍的二、三级相比，层级过多。二是“辅佐之分职不备”。中国地方政府，历来缺乏辅佐官员，主官眉毛胡子一把抓。三是“地方之自治不修”。政府的大包大揽，不仅无法提高行政效率，而且大大影响了民众的参与。

在分别论述了中央、地方官制的问题之后，戴、端也提出，中央与地方权限不明，也是中国官僚机器的一大弊病。官僚机器先天设计上的缺陷，直接导致了其运行机能的日益下降、政令不畅通，贪腐等各种问题就频繁发生。对于这台机器，历代都在不时进行检修，遵循的无非是两种路径：要么是更换零件，要么是砸烂重来，都没有涉及对机器本身结构性的变化。1906年的政改，开始认真地思考这台机器的彻底升级――尽管创新依然只能在旧部件上进行。

值得注意的是，这台被后世子孙痛斥，却又自觉不自觉效仿的官僚机器，在很长一段时间，因优于贵族制，成为欧洲人羡慕的对象――尽管马克斯・韦伯认为这种“政治早熟”造成了对资本主义发展的压制。

大清帝国――确切地说，是绵延千年的，已经具备完整的官僚机构，令其在向现代官僚制度转变上具备了远超过欧洲老式贵族制的优势――对机器进行修正，总比重建一台更便利。只是，这种“早熟”机器的惯性也十分强大，它能按照新思路进行调整吗？