我国房产税提高纳税遵从度的再思考

上世纪80年代以来，我国房地产业取得了突飞猛进的发展，企业数量日益增多，企业规模不断扩大，逐步成为我国国民经济中的一个重要产业，尤其是从1998年开始，房地产业表现出非常迅速的上升态势。随着房地产的不断升温，国家出台了一系列的调控措施，而在对房地产的调控政策当中，房产税一直是个争议性的话题。上海与重庆两市已于 2011 年 1 月 28 日正式开启了房产税改革的试点工作，2013年以来，国务院、国家发改委、财政部、国家税务总局等相关机构都先后表态，要逐步扩大房产税改革试点范围。但房产税的推广并非易事，房产税的全面征收牵涉面太广，在公民权利日益觉醒的情况下，如何提高房产税纳税人的纳税遵从度，是一个我们必须去思考的新问题。

一、如何提高房产税的纳税遵从度

我国要想最大限度的顺利实施房产税，需要着力解决如何提高公众纳税遵从度的问题。随着我国纳税人的税收意识逐渐增强，大家对纳税人的权利和义务关系以及税收公平等问题越来越重视。因此，房产税一旦全面开征，如果税制设计及管理等方面不合理，必然会引发纳税人的抵触情绪，尤其是在上海和重庆的房产税试点并未能如原先许多老百姓所期待的那样抑制房价的背景下。为了提高公众的纳税遵从度，房产税全面铺开前需要首先做好以下几点。

1.加强房产税税收立法

总理曾明确强调，“市场经济本质是法治经济，体制改革与法治建设相辅相成。推进改革要依法行事，善于运用法治思维和法治方式，规范改革程序。”我国目前的许多税种普遍存在有悖税收法定原则的问题，根据我国《宪法》和2000年出台的《立法法》第8条第8款规定，但凡涉及税收制度的，只能通过全国人大及其常务委员会制定法律。但我国之前由全国人大授权国务院制定了大量的税收法规，法律层次明显不够。随着我国“依法治国”战略的深入贯彻实施，税收立法的权威性和严肃性至关重要，也是提高纳税人纳税遵从度的重要基础。目前我国开征个人住房房产税的依据，是1986年国务院制定的《房产税暂行条例》，其税收征纳范围只是针对经营性住房，并没有规定对个人居住的房产征收房产税。而且目前房产税改革也没有启动具体的立法程序，上海和重庆的房产税试点是在行政部门主导下进行的，公民的宪法权利并没有被充分尊重和依法保障。在公民权利日益觉醒的情况下，这样的改革必然引发争议，极不利于提高纳税人的纳税遵从度，因此，地方政府开征个人住房房产税在立法上亟待完善。

2.明确纳税人的权利义务关系

要提高纳税人的纳税遵从度，需要明确纳税人的权利与义务关系。2009年底，《关于纳税人权利与义务的公告》由国家税务总局，规定了纳税者所享有的权利和应尽的义务，但是其中的权利并不完善，在可行性上也很有限。我国的税收到底是如何使用的，纳税人无从知晓，加上现象横行，纳税人的纳税意愿普遍不高。政府应该通过房产税进行税收透明化的改革，如果纳税人了解并认可了房产税的最终用途，就会实实在在地提高纳税人的纳税遵从度。而且除了知情权外，纳税人还应同时享有复议权、诉讼权、监督权等。

从各国具体实践来看，房产税往往明确用于提供教育、卫生、基础设施等公共服务，纳税人能够直接从税收支付中得到公共服务提升的好处。如在美国，房产税七成用于支付学区义务教育、改善治安和公共环境，一般房产税最高的地区，学区也都是最好的。其结果是公众对房产税的纳税遵从度大大提高，因为大家都从中受益了。上海和重庆的房产税试点，规定了房产税试点所获得的资金，其用途就是增加保障房建设方面的投入。这是一个进步，让纳税人明白了自己所缴费用的去向，但还需要通过完整的立法程序更严肃的明确税收用途，以及如何保证房产税确实用在保障房建设或其他公共服务上、如何接受纳税人的审计与监督等。随着社会的进步，纳税人的权利意识日趋增强，如何通过房产税改革，明确纳税人的各项权利，切实提高纳税人的纳税遵从度，需要各级政府、官员以及广大民众都具有民主意识并付诸实践。

3.协调好重复征税问题

在全面开征房产税之前，还需要解决房地产当中的重复征税问题。我国之前的房产税征收范围虽然没有将个人居住住房列入其中，但其税收已隐含在营业税、土地增值税以及房地产上下游的建筑材料、钢筋、建筑安装、水泥等方面的税收里面，这些税收大部分会转入最终的商品房价格里。同时在房地产开发交易环节中，商品房实际上已经负担了大量与基础设施和公共服务配套的相关税费（见表1），如果再征收房产税，就必须对房地产市场进行合理的整顿和规划，取缔一些购买房产过程中不必要的税费，或者通过免抵退税等优惠方式避免重复征税。

另外，我国对土地一次性收取最多70年的土地出让金制度使政府依靠土地出让在短时间内得到大量财政收入，但却也超额透支了未来发展的经济动力。当前我国很多地方政府的土地出让收入占到了其财政收入的60%-70%，城市房价的大约四分之三通过土地出让金和各种税费形式流入了政府口袋。虽然名义上说，土地出让金属于租金，房产税属于税金，但这种名称上的差别仅仅只是我国土地公有制度的产物，本质上并无区别。在现有条件下，征收房产税如不考虑解决一次性收取了70年土地出让金的问题，也相当于是一种重复征收；而且由于房产税的开征会大大减少地方政府的土地出让收入，各级地方政府对开征房产税并不积极，极不利于我国房地产的良性发展，这一问题也需要在全面开征房产税之前加以解决。如果不能妥善解决重复征税问题，房产税的征收会使得住房的税费成本有增无减，从而加重老百姓的整体税费负担，影响纳税遵从度。

二、对房产税征税对象和计税依据的启示

目前我国全面开征房产税所面临的主要困难是，怎样才能使房产税不至于像大多数纳税人所担心的那样，最终又仅仅成为另一种增收税费的名目。这就需要从满足房产税的基本功能及提高纳税人的纳税遵从度的角度出发，对房产税税制进行合理设计，并建立一套完善的机制以体现税收公平。

1.征税对象

从满足房产税的基本功能及提高纳税人的纳税遵从度出发，针对一些学术界争论较大的问题，房产税的征税对象设计建议如下。

（1）住房分为普通住房和非普通住房，如果房产是非普通住房，如独栋商品住宅、别墅、评估单价达到当地城区上年年平均交易单价一定倍数的住房、建筑面积超过一定标准的住房等高档住房，从缩小贫富差距的功能角度出发，都应该作为房产税的征税对象。因为这类住房，房屋价值高，土地资源利用率低，根据税法的公平原则及节约土地资源，抑制浪费土地资源的奢侈行为考虑，理应对这类房屋征收房产税。

（2）针对家庭或个人所有的普通住房，从老百姓的实际需求出发，将第三套及以上的住房纳入房产税的征税对象更加合理。随着老百姓生活水平的不断改善，许多家庭都有对第二套改善型住房的实际需求，房产税的征收应充分理解并照顾中国老百姓的这种实际需求；而且从第二套房开始征税就等同于降低了购房者的收入水平、减小了支付能力和消费能力，表现为住房需求较大幅度地减少，或其他消费能力下降，这些均有悖于国家的基本战略。因此从第三套房产开始征收既可以提高房产持有者的纳税遵从度，也能从扶持房产消费的角度充分照顾到房地产业的正常健康发展。

（3）对于存量房是否征收房产税是目前争议最多的问题之一。由于目前的存量房都已经负担了购买房产过程中的税费，如果再征收房产税，会造成重复征税，而且也有悖于不溯及既往的原则。不过从缩小贫富差距的角度出发，可以将存量非普通住房以及4套及以上的普通住房纳入房产税的征税对象，可以在征税时给予适当的优惠。

（4）在本市同时无户籍 、无企业 、无工作的个人拥有的住房，从税收公平的角度出发，不能简单的根据是外地人购房就判定其为投机行为。应在全国住房信息数据联网后，确认如果是家庭非普通住房或第三套及以上普通住房，纳入房产税的征税对象，但如果是家庭两套以内普通住房，不应对其征收房产税。

2.计税依据

关于个人居住住房房产税的计税依据，目前主要有三种备选方案：一是依据房屋面积； 二是依据个人拥有的住房套数； 三是依据房屋的价值。三种方案中，以房屋面积为计税依据在操作上最为简便易行，但依此执行可能会有失公平，因为不同的地段区位、建造时间、房屋性质等方面的差异没有被充分考虑进去，如果相邻的普通住宅和别墅由于占地面积相同而被征收相同税收的话，就会引起矛盾和非议。以个人拥有的住房套数作为计税依据则更加的不合理，因为这种方法既无法顾及第一种方法中所提及的地段区位、建造时间、房屋性质等因素，连房产的基本面积大小信息依据都没有，是最简单粗糙的一种计税方法。

相对而言，依据房屋价值征税应是一个较为合理的选择，也是世界上采用较多的一种计税依据。房屋价值当中既包含了房屋面积的因素，同时也包括了不同的地段区位、建造时间、房屋性质等升值因素，可以很好地满足房产税的各项功能目标。首先，按照房产评估价值计税符合公平原则，受益多的多缴税。房产的价值增长主要来源于地方公共投入，地方基础设施公共福利水平高的，相对房产价值就高，因此税负也要高一些。同时，地方财政收入也随地方房产价值的升高而增加，形成良性循环，保证了财政功能的发挥。其次，按照市场价值计税，可以保证房产税的调节收入功能的发挥，因为房产价值高的税负高，税收收入可以用于地方的保障房建设，从而满足低收入人群的需要。

不过这种计税方法对房产价值评估工作提出了很高的要求，例如，对于房产的评估工作应该由设置或指定的权威房地产评估机构来做；纳税人如果对房产评估数据有异议，可以提出申诉，应设置专门的机构对纳税人的申诉进行公正处理；此外还有评估费由谁负担等细节的问题也需要通盘考虑。虽然以市场价值为计税依据存在征管效率较低和评估准确性弱的问题，但这些只是技术性问题，会随着评估技术的提高和征管信息共享的发展而逐步得以解决。

注：本文受国家自然科学基金项目（71173077）资助。