制度变迁视角下美国农保制度对我国的启示

摘 要：美国农业保险制度的演进，实质上是政府主导和财政支持下法律制度完善、资源配置优化的制度变迁过程。美国的案例说明了政府主导下的强制性制度变迁是完善农业保险制度体系的最优路径。自2004年开展农业保险试点至今，我国农业保险发展很快，但制度缺陷明显。通过借鉴美国经验，加大农业保险财政支持，出台农险制度发展规划，完善农业保险制度体系刻不容缓。

关键词：制度变迁；农业保险；政府主导

中图分类号：F840.66 文献标识码：B 文章编号：1674-2265（2013）05-0064-04

一、引言

2004年，保监会在上海、吉林、黑龙江分别批设了三家专业性农业保险公司，之后又在江苏、四川、辽宁、新疆等地开展保险公司与政府联办、为政府代办以及保险公司自营等多种形式的农业保险试点工作，我国的农业保险进入政策性农业保险试点阶段。目前，我国农业保险发展较快，但在制度上仍然存在一定的缺陷：一是缺乏专门的农险立法、风险管理政策以及再保险机制等制度供给；二是经营主体职能不明确、经营规范不完备、经营队伍素质不高等原因引起的低效率的制度落实；三是监管出现一定的混乱。

制度变迁理论是研究制度属性及其变迁路径的理论，属于新制度经济学的范畴。根据制度变迁理论，作为公共产品供给的主体，政府进行强制性制度变迁，能够充分发挥政府强制力等方面的优势，以最快的速度推进制度变迁，降低制度变迁的成本。在美国农业保险制度的演进中，政府所进行的强制性制度变迁路径，对我国农业保险制度的发展完善具有十分重要的借鉴意义。

二、农业保险的属性分析

（一）农业保险的制度属性

本文认为，农业保险实质上是一种制度安排，农业保险制度划定了农业保险的边界，是农业保险的核心内容。类比其他制度，农业保险制度由以下内容组成：一是农业保险制度的对象，即农业保险制度范围与指向，包括主体对象与客体对象。二是农业保险制度的规范，即各对象的责任、义务、权利，为农业保险制度的主体内容，具有普遍约束力。三是农业保险制度的载体，包括以保险公司、投保人、监管人为主体的具体载体和以各种政策、保险监管、技术创新为主体的抽象载体。四是农业保险制度的不断更新完善，或者说生命力。五是农业保险制度的核心价值观，即对农业保险制度的目标定位以及价值判定。因此，完善的农业保险制度，必须具备完善的五项内容。

（二）农业保险的准公共物品属性

国内学者普遍认为农业保险具有准公共物品的属性。王国军（2002）认为农业保险产品是介于私人物品和公共物品之间的一种物品，但更多趋近于公共物品。冯文丽和林宝清（2003）从福利经济学的角度，论证了农业保险是一种准公共物品，揭示了农业保险具有生产的正外部性和消费的正外部性。费友海（2006）认为农业保险是介于纯公共物品和纯私人物品之间的准公共物品，具有效用的不可分割性、消费的排他性、取得方式的非竞争性、经营的规模性和成本收益外部性等准公共品的基本特征。根据市场失灵理论，农业保险的准公共物品属性和正外部性，决定了它由政府介入可以提高社会资源配置效率。

（三）农业保险的弱可保性

可保风险要满足四个条件：一是大量同质的风险存在以便保险人比较精确地预测损失的平均频率和程度；二是损失必须是意外的；三是损失必须是可测定的；四是保险标的大部分不能在同时遭受损失。主要针对自然风险的农业保险来说，它基本满足了以上四个条件，因此具有可保性。同时，这种可保性较“弱”，主要体现在三个方面：一是逆向选择和道德风险；二是被保风险过大；三是损失概率难以精算。米兰达和格劳伯（Miranda和Glauber，1997）通过模型计算得出结论：一般保险人的加权平均变异系数百分数为8.6%，而农业保险人的则为84%，农业保险人所面临的系统性风险约为一般保险人的10倍左右。综上所述，农业风险具有弱可保性。农业保险的弱可保性，决定了它的实施必须依靠更多的资金支持。

三、美国农业保险制度的演进路径

（一）私营农险阶段（1938年之前）

19世纪末20世纪初期，美国的保险公司开始尝试经营农业保险。最早的美国农业保险是由私营保险公司自主经营的，没有政府任何介入。早期萌芽的农业保险业务，并没有形成较为统一和固定的农业保险制度，只是私营保险公司对不同受保农作物的保险规定。由于资金薄弱，农业自身的弱质性和风险难以分散等原因，私营公司难以支持农险发生时的保费赔偿，私人经营的农业保险业务都以失败告终。

美国农业保险制度早期萌芽的失败，充分说明了对具有弱可保性和准公共物品属性的农业保险来说，高交易成本和低资源配置效率下的私人保险制度难以存活，也就是说，农业保险制度必须有政府介入。

（二）政府独营农险阶段（1938—1980年）

19世纪30年代，经济大萧条下的农业危机以及干旱引起的自然灾害，给美国农民带来了巨大的损失，而美国私人农业保险的失败造成了农业保险制度的缺失，致使农业保险制度安全功能严重缺位，迫使政府不得不出面制定农业保险制度。1938年，美国政府颁布《1938年联邦农作物保险法》，实质上是通过法律的形式建立了政府单独经营的农业保险制度。该法律确立了美国的农业保险的经营机构为“联邦作物保险公司”（FCIC），并规定了农业保险具体的实施办法以及综合农作物保险的范围与条件，本阶段美国农业保险制度的变更是通过不断修订和完善该法规进行的，截至1980年共计修改了12次。

政府对农业保险的单独经营，解决了农业保险作为准公共产品的正外部性问题，与私人农险相比提高了社会福利，美国的农业保险制度得到了极大的发展。但是，由于美国政府单独经营农险还处于试验与摸索阶段，本阶段农业保险长期面临着两个问题：制度不完善造成的农户低参保率问题以及农业保险弱可保性造成的相对过高的保险成本。据统计，1956—1980年间，美国农户的参保率不到总可承保面积的10%。从表1可以看出，多数年份的损失率（损失率为一段时间内总的赔偿费用除以总的保险成本）超过1，也就是说保费赔偿超过保费的总成本。

（三）公私共营农险阶段（1980—1996年）

1974—1980年，美国经历了较为严重的通货膨胀，里根总统就职后放松了政府对经济的管制和干预，标志着美国从凯恩斯主义向新自由主义的转变。在此背景下，针对政府单独经营农险阶段的弊端，1980年美国通过了《l980年联邦农作物保险法案》，实质上是建立了公私共同经营的农业保险制度。该法案主要进行了三方面的创新：一是将政策重点从灾难援助计划转移到大力发展农作物保险上来；二是允许私人保险公司经营农作物保险，FCIC在亲自经营的同时，对私人保险公司和参保的农业生产者进行补贴，并提供再保险；三是将农业保险范围在地域和产品上极大地扩大。之后美国政府颁布了《食物、农业、资源保护和贸易法案》、《1994年作物保险改革法案》等一系列的相关规范法案。

私人保险公司的介入，在一定程度上解决了农业保险弱可保性中存在的信息不对称、道德风险等问题，美国的农业保险制度得到了迅速的发展。一方面美国农业保险范围迅速扩大，联邦作物保险计划的承保面积、销售的保险单、农户的参保率、总收取保费等经济指标都有了较大的进步，农业保险的参保率有了长足的进展；另一方面，美国实现了从灾难援助项目为主到以农业保险为主，灾害援助项目成为农业保险的补充的制度演进。但是，弱可保性引起的相对较高的保险成本问题并未得到改善。美国联邦作物保险计划的总管理费从1981年的不到1亿美元增加到了1994年的3.19亿美元，1981—1996年间，联邦作物保险计划的费用总体超出了102.99亿美元，作物保险的费用随着增加的保费补贴和较高的计划参与率也在成比例地增加。与此同时，农业保险的损失率仍然居高不下，1981—1993年均超过1，最高达到2.45。这说明农业保险的弱可保性问题没有改善，也表明美国农业保险制度仍需进一步改革。

（四）政府监管下的私营农险阶段（1996年至今）

1992年克林顿成为美国总统以后，美国逐渐采取介于凯恩斯主义与新保守主义之间的折中主义经济政策。为了减轻农业的财政预算压力，加强并完善农业生产市场导向，1996年，美国政府制定了《1996年联邦农业完善与改革法案》，创建了“风险管理局”（RMA）对农业保险进行监管，逐渐将FCIC从农险直接业务中撤出，美国的农业保险制度进入了政府监管下的私营保险公司经营农险阶段。这段时期颁布的《2000年农业风险保障法》、《2008年农场法案》以及对之前法律的修改，带有明显的市场化特征。

本阶段美国农业保险制度的发展具有了政府政策支持引导、私人保险公司市场化运营的特点，与公私合营的农业保险制度相比更进了一步。一是进一步扩大了美国的农业保险范围，这从承保面积买高比例的增加可以看出。2009年，美国10种主要农作物承保面积的92%具有买高保险，比1999年增长19个百分点。二是政府投入的相对较高的保险成本问题得到了改善，1996年以后，联邦作物保险计划的损失率基本控制在了1以下，而且购买的保险形式正在向更加综合的盈利保险转化，2009年美国盈利保险占了承保面积的57%，比1999年增长了30个百分点。

四、美国农业保险制度演进的基本逻辑

研究美国农业保险制度的演进路径可以看出，美国农业保险制度的建立和变迁与美国政府农业保险政策的演变密不可分，是一种政府主导的强制性制度变迁。制度演进中对于其制度安排的路径选择，根源是美国政府追求社会福利最大化而实现的社会资源的优化再分配，具体体现在农业保险制度属性的不断完善，这就是美国农业保险制度演进的基本逻辑。

（一）农业保险制度属性的完善过程

美国农业保险制度的演进，实质上是农业保险制度属性的完善过程。根据前文所述，该制度变迁主要体现在五个方面的完善：一是对象的完善，逐渐形成包括农业部、农业风险管理局、联邦作物保险公司、州政府、农业部总监察办公室等多个部门的主体对象，以及包括养殖业、种植业、畜牧业与保险业在内的客体对象。二是农业保险制度的完善，通过不断出台新的法律规定以及修改完善之前的法律规定完成。三是载体的完善，逐渐形成包括保险公司、投保人、保险人、监管人在内的具体载体，以及包括补贴政策、财税政策、再保险政策、保险教育培训、保险监管、技术研发等在内的抽象载体。四是农业保险制度的不断创新，逐渐提高了资源配置效率。五是农业保险制度核心价值观的完善，逐渐形成政策主导型的农险制度，以及基于农业保险属性下提高社会福利并兼顾效率的价值判定。

（二）政府主导下的强制性制度变迁过程

不难看出，美国农业保险制度的变迁是强制性的制度变迁。由私营农险阶段到政府独营农险阶段，再到公私共营农险阶段，以及之后的政府监管下的私营农险阶段，各阶段之间农业保险制度变迁的时序安排、制度模式、以及启动的方式完全取决于美国政府的能力和意愿，具有明显的制度设计的特征。随着美国农业保险制度的不断发展与改革，作为主导的政府依靠其强制力进行制度供给及制度执行，其集权性特征在具有准公共物品的农业保险资源的配置过程中表现十分明显。制度变迁理论认为，强制性制度变迁的优势在于，政府能够以最快的速度和最短的时间推动制度变迁，可以用“暴力潜能”与强制力等优势，减少制度变迁的成本，使制度变迁更有效率。

（三）财政支持下的福利提升过程

农业保险的弱可保性引起的高额保险成本决定了其顺利实施必须引入大量的资金支持。从美国农业保险制度变迁过程来看，美国政府通过财政补贴、财政支持、税收优惠、保费打折等一系列的政策承担了主要的资金支持。美国政府对农业保险大量资金投入的目的是提升社会福利。从福利经济学角度看，美国农业保险制度的变迁过程实际上是政府对社会资源配置的优化过程。政府投入实际上是对社会资源进行合理的再分配，这种资源再分配的结果是消费者得到更多的消费者剩余，农民通过购买农业保险的方式将生产风险降到了最低，私营保险公司在经营农业保险的过程中获得了政府给予的补贴剩余，最终，在这种社会资源配置中社会福利实现了最大化。正如庹国柱（2011）所指出的，美国农作物保险是美国社会福利制度的一部分。

五、结论与启示

目前我国的农业保险制度处于农业保险试点阶段，并没有形成统一和成熟的农业保险模式。虽然目前已经允许部分私营保险组织形式进入农业保险进行试点，但是并没有建立健全的农业保险制度体系，也没有制定科学合理的农业保险制度发展规划，国家财政对农业保险的政策支持也有待提高。因此，我国的农业保险仍然处于较为初级的发展阶段。借鉴美国农业保险制度的演进，我们可以得到以下启示：

（一）建立政府主导型的农业保险制度体系

综观美国农业保险制度的演进过程，政府作为制度供给和制度支持的角色一直发挥着不可或缺的作用。如果没有美国政府长期不断的支持，就没有美国农业保险制度如今的发展成就。我国的农业保险制度发展还处在较为初级的探索阶段，政府更应该承担起农业保险制度发展的主导地位。作为强制性制度变迁的主体，政府的当务之急是遵循“先保障后福利”、“先安全后发展”、“一体化和区域化并存”的原则，分阶段、分步骤地逐步建立和完善适合我国的农业保险制度体系。要加快农业保险的立法进程，确立农业保险的制度边界；建立专门的农业保险机构，完善经营和监管主体；开发出适合我国国情的农业保险产品，加强保险业和金融业的有效结合，最终建立较为完善的政府主导型农业保险制度体系。

（二）合理规划我国农业保险制度的演进路径

通过对美国农业保险制度演进路径的研究，本文认为，经过长达70多年的制度演进，美国农业保险目前的经营管理体制选择已经较为合理和有效。美国目前的经营管理体制是政府提供政策规范并给予农业保险补贴，私人保险公司作为经营农业保险的主体，在政府监督下接近于市场化运营。目前我国的农业保险制度还处在初级的探索发展阶段，我们不能从一开始就盲目照搬美国目前较为先进的农险制度，而是应该根据我国国情，通过学习美国的制度变迁经验，合理规划我国农业保险制度的演进路径，设计出分阶段、分步骤的农业保险制度演进计划，在实施中不断改进农业保险制度，最终建立中国特色的农业保险制度体系。目前，我国正在进行农业保险试点工作，各试点可以尝试多种模式的经营管理体制，综合比较各种组织形式的农险机构的业绩，完善和推广优秀的农险机构组织形式。可以考虑成立类似于美国FCIC、RMA这样的农险专门管理机构，负责研究、制定和完善我国的农业保险政策。

（三）加大政府对于农业保险的财政支持。

美国农业保险制度的变迁是建立在美国充足的财政资金支持基础上的以社会福利为取向的演进，政府的财政支持对美国农业保险制度的发展和完善不可或缺。我国农业保险制度的发展，同样离不开政府对于农业保险的财政支持。虽然目前我国已经开始实行财政补贴，但是财政补贴的力度、资金来源、地区差异、制度设计等问题仍需要进一步完善。此外，我国政府还可以从涉农贷款政策优惠、涉农税收减免、保费打折以及对于农业保险机构的财政支持等方面增大财政支持力度。虽然同经济发达的美国相比，目前我国还不能将农业保险制度作为社会福利制度的一部分，但应该首先建立政策性农险补贴的长效机制。

参考文献：

[1]王国军.建立农村社会保障制度的必须性与可行思路[J].科技导报，2002，（9）.

[2]冯文丽，林宝清.我国农业保险短缺的经济分析[J].福建论坛，2003，（6）.