美日法农业信贷制度及对我国的启示

一、引言

建设社会主义新农村是我国现代化建设中的重大历史任务。自2004年起，中央连续7个一号文件，聚焦于“三农”问题，进一步凸显农业的重要地位。农业和农村经济的发展离不开资金投入，农业现代化进程离不开农业信贷的大力推动。据国家统计局和发改委初步测算，至2020年，我国新农村建设需要新增资金15-20万亿元，平均每年需要投入1.5万亿元。尽管近年来国家逐步加大对“三农”的信贷投入，但相对投在社会事业上多，投在农业生产上少；对农民的直接补贴多，对农业基础设施特别是与农民密切相关的小型基础设施投入少，成为制约新农村建设的重要因素。本文拟在借鉴发达国家农业信贷制度的基础上，对我国农业信贷制度提出有针对性的完善措施，对解决我国农业信贷问题，促进现代农业和农村经济发展起到积极作用。

二、美日法三国农业信贷制度比较

美国、日本、法国同属发达国家，虽然农业经济基础不同，但发展速度较快，且势头良好，形成了适合自身国情的农业信贷制度，为助推农业发展提供了强有力的支持。

（一）美国农业信贷制度

农业历来是美国的基础经济部门，已实现农业生产的高度机械化、商品化和专业化，农业生产效率与农产品商品化程度居世界领先水平，农产品出口占全球50％的份额。目前，40％的美国农业资本投入来源于信贷资金，70％以上的农场每年需靠贷款维持与扩大生产。自20世纪初起，为确保农业信贷资金的高效投入和农业的持续发展，美国政府制定了一系列鼓励农业信贷的法律，形成了较为完善的农业信贷制度，组建了包括联邦土地银行、联邦中期信贷银行、合作社银行为主体的政府农业信贷机构体系，以及农民家计局、商品信贷公司和农村电气化管理局等为主体的农业互助合作信贷机构体系。联邦政府则通过提供低息贷款、免除联邦所得税和债券利息的地方所得税等途径给予支持，鼓励其向农场主提供优惠贷款。

2002年，美国新颁布的农业法提出“美国农场信贷体系”(FCS)概念，明确由金融机构提供农村住房贷款、农地贷款、经营贷款，以及向农场主的合作社提供贷款等有关事项。根据新农业法，直接经营贷款权限可进一步延长两年。农业部、州、县和地区委员会雇员可获得农场服务署发放的农业贷款。同时，借款人如拥有农场或者牧场3年以上，可获得“农场所有权贷款”。除自然灾害区域以外，也可向植物检疫区发放低息紧急贷款。

（二）日本农业信贷制度

日本地少人多，耕地资源极为有限，其农业生产和农业现代化进程与政府对的大力支持和高度保护密不可分。经过二战后半个多世纪的快速发展，日本形成了以农协系统的“合作金融”为主体、以政府的“制度金融”为后盾、以私人金融机构的“民间金融”为补充的，完善而发达的农村信贷服务体系，对二战后日本农业的复苏和发展起到了至关重要的作用。

日本政府实行称为“制度贷款”的农业贷款长期低息优惠政策，利率仅相当于工业贷款的三分之二到一半，有时甚至低于存款利率，主要用于国家农业政策所鼓励的生产经营活动，包括农村渔业贷款、农业改良贷款、农业现代化贷款等项目。政府和地方公共团体等作为贷款人，在获得利息补贴、损失补贴、债务担保等补贴政策之后，由农户按照国家规定的投资方向和既定的农业生产经营范围使用贷款。根据补贴方式不同可划分为三类：第一类是商业银行贷款，由政府给予债务担保；第二类是吸收农协资金，政府给予利息补贴、损失补贴和债务担保；第三类是通过金融机构直接发放财政资金贷款。同时，日本还设立了 “农业改良资金无息贷款”、“农业新技术设备资金无息贷款”、“农户生活改善无息贷款”、“农业教育事业无息贷款”等无息农业贷款项目，以及“农林渔业资金”和“农业现代化资金”等专项优惠贷款，用于全力支持农业结构调整、改善农业设施、农业经营条件和引进农业机械等。

（三）法国农业信贷制度

法国是欧洲农业最发达的国家。法国政府始终对农业信贷采取全面干预的态度，只通过国家农业信贷银行发放支农信贷。法国1984年颁布的新银行法要求，在信贷和金融领域大幅度削减行政管理措施，允许信贷机构间开展更激烈的竞争，实现经营业务多样化。1990年起，不同层次的银行开始参与农业信贷业务，但国家仍然保持农业信贷的垄断地位，逐渐形成包括法国农业信贷银行、互助信贷联合银行、大众银行和法国土地信贷银行在内的农业信贷供给体系。

法国农业信贷银行原为互助合作性质的农业信贷机构，现已占据法国农业信贷85％的市场份额，由总行、省级、地方三个层次构成。资金主要来源于从农村地区吸收的存款、发行债券、政府借款等，资金主要运用于与农业生产有关的普通贷款或优惠贷款，以及向农业经营、乡村公路建设、农业组织等与农业有关的项目投资。互助信贷联合银行在农村少数信贷合作社联合组织的基础上建立，受政府控制，在各省有分支机构。大众银行成立于1917年，是合作性质的农村信贷银行，受政府控制，在法国国内大部分省设有分支机构，在城乡办理存款，向中小企业、会员个人发放短期和中期贷款。法国土地信贷银行是一家股份制银行，资金来源于发行债券和吸收存款，主要为购买农业土地、农业生产设备、住房和市政建设改造等提供贷款。

三、美日法农业信贷制度经验借鉴

农业信贷制度是金融支持农业经济发展的核心，对比美国、日本、法国三国农业信贷制度，其成功经验可总结如下：

（一）建立比较完善、与时俱进的农业信贷供给体系

尽管三国国情不同，但农业信贷供给体系都比较健全，既有政府主导建立的金融机构，也有民间互助合作性质的金融机构，还有商业性金融、民间借贷等，互为补充、互相促进。如美国建立了多层次、多元化、与时俱进的农业信贷机构体系，在相互竞争中求生存，在分工中实现互补，共同促进农业经济发展。美国互质的联邦土地银行、联邦中期信贷银行、合作社银行成立后，在一定程度上取代了商业金融和个人信贷，特别是联邦土地银行在中长期信贷中有主导性优势，但商业金融和个人信贷仍在短期农业信贷中占主要地位。农民家计局、商品信贷公司等政策性金融机构主要推动执行政府农业政策，满足农业发展的资金需求。不同性质的信贷机构协同运作，既满足了农业发展不同层次的资金需要，又促进农业快速健康发展。

（二）提供较为宽松优惠的贷款条件

一般来说，商业性金融机构不愿向农村提供低息贷款，政策性金融机构不以盈利为目的，才有动力向农业提供政策性低息贷款、补贴或补偿，满足农业发展的资金需求。如美国商品信贷公司致力于提供无追索权的贷款，有效维护农产品价格稳定。日本提供农业现代化贷款、土地整治贷款等。而合作性金融机构普遍得到了政府财力和政策上的大力支持，贷款利率较低，贷款条件较为宽松。

（三）通过多种渠道筹集资金

各国政策性农业金融机构的资金不同程度来源于政府，获准发行由政府担保的债券，筹资能力比较强。此外，还可从中央银行和其它机构借入资金，也可以向世界银行、外国政府、外国金融机构等借款。而合作性质的农业金融机构主要通过社员入股筹集资金，也可由政府资助。筹集到资金后，通过发放贷款、提供担保、发放补贴等形式实现资金运用。如美国农民家计局发放用于农民家计、农村社区发展的贷款，日本农林渔业金融公库发放土地改良贷款等，较好地支持了农业发展。

（四）得到本国政府的大力支持

农业属于弱质性产业，吸引资金的能力天然较弱，各国政府对农业金融普遍采取大力支持的态度。一方面通过政策性金融机构直接提供信贷资金，另一方面还向其它支持农业发展的金融机构提供补贴、税收优惠、担保等。如允许合作金融机构在经营过程中缴纳差别化的存款准备金、免交部分税费等，不仅保证了农业资金用于农业，还为非农资金流向农业打下了基础。

（五）发挥法制保障的基础作用

美国、日本、法国都有较为完善农业信贷法律体系。如美国的联邦农业贷款法案、农业信用法案等，同时，美国还把农业信贷相关法律整合进入其它法律体系中，使信贷支持农业发展有法可依。日本于1952年公布《农林渔业金融公库法》。法国颁布了要求减少行政审批措施、鼓励金融机构进入农村地区的新《银行法》。这些法律在发展过程中不断完善，有效促进了金融机构支农作用的充分发挥。

四、改革完善我国农业信贷制度的措施和建议

（一）培育多元化的农村信贷体系

充分发挥政策性金融、商业性金融、合作性金融、民间性金融和其他金融组织的整体合力与竞争机制作用，是夯实农村信贷服务的内在基础。继续调整完善农业发展银行、农业银行、农村信用合作社、邮政储蓄银行等涉农金融机构在农村金融中的业务分工与市场定位。按照“低门槛、严监管”的原则，鼓励和支持在农村地区设立多种形式的新型金融组织与小额信贷公司，规定其将资金主要运用于当地，促进农村地区的发展。积极引导农村民间融资，规范民间融资发展，逐步允许民间融资在法律保护和规范下公开合法经营。

（二）畅通农村信贷资金供给渠道

解决农村资金投入的难题，关键是要健全农村资金供应机制，增加农村信贷资金来源。应以法律的形式，规定县域商业银行应将一定比例存款投放当地，对未达到存贷比规定的县域金融机构执行缴存特种存款、提高准备金率等惩罚性措施，对达到存贷比例的金融机构在再贷款、再贴现等方面结合支农贡献给予一定的激励措施。整合运用各涉农部门的农业项目财政资金及各级政府财政支农资金，协调管理各支农金融机构的农贷资金，确保及时足额到位，提高使用效率。建立科学的县域金融机构分类监管制度，适当放松中小农村金融机构存贷比限制，鼓励农村信贷产品创新，根据农村信贷服务开展状况，在机构设置、并购、业务范围、监管费用减免等方面给予支持。建立“三农”发展专项基金或专项债，由各银行业金融机构按存款余额的一定比例有偿集中统筹，面向有能力发放支农信贷的农村金融机构招标使用，承诺资金全额用于“三农”并按规定回收。

（三）健全农业信贷风险分散补偿机制

农业贷款风险是遏制金融机构开展农村业务的积极性、制约农业信贷增长的主要因素。在防范农业自然灾害风险方面，要坚持政策扶持和商业运作相结合、加强引导和自愿投保相结合、专业经营和以险养险相结合、保险和再保险相结合四个原则，加快健全农业保险体系，强化快速恢复农业生产的能力。在降低农业经营的市场风险方面，建立健全粮食、生猪保护价收购制度，拓展收购价保护范围，缩小价格和供应量波动区间，建立收购价格与生产成本相匹配的动态调整机制。进一步完善我国农产品期货市场，发挥套期保值和规避风险的作用。同时，要建立完善农业信贷风险的补偿机制。关键是建立公开化、透明化、科学化的涉农贷款贴息制度，综合测算涉农贷款损失率情况，给予适当比例的贴息。加强与财税部门的协调，探索对金融机构涉农贷款营业收入减免营业税，对农村金融机构减征所得税，以弥补历史包袱和增强其防范风险的能力。

（四）丰富农村信贷服务产品

探索发展订单、仓单、股权、收费权质押贷款，推广林权、土地、水域经营权、矿产开采权等权利抵押贷款，大力发展农户、龙头企业、专业合作社间多种形式的交叉联保贷款，积极开办项目贷款、银团贷款。针对县域居民的个性化需求，大力发展个人创业贷款、农民工就业或培训贷款、小额教育贷款、医疗贷款、汽车贷款等新型信贷产品。及时出台规范林权、水权、土地经营权、农村宅基地及其房产权流通转让的法律制度，建立区域性流转交易市场，为抵押品的流转提供服务。

(五)创新农村信贷管理机制

完善农村地区授信评级机制，充分运用人民银行征信系统数据库，探索以客户所在行业发展前景、纳税情况、经营者信用状况等为主要依据的科学评级模式，建立针对农民专业社等主体的评级机制，减少信息不对称的程度，降低信贷配给成本。合理下放农村基层金融机构的信贷审批权限，简化审批程序，提高审贷效率，推行在线审批、派驻独立审批人等新型审贷模式，对符合条件的农村客户推行“余额控制、周转使用”的综合授信模式。提高贷款定价的科学化、差异化、精细化水平，取消用利率“一浮到顶”的做法弥补风险损失的传统做法，切实根据客户的风险水平确定贷款利率。建立和完善对贷款用途、效益和质量的跟踪检测考核制度，加大对信贷人员“数量、增量和效率”指标的考核力度，充分调动其营销积极性，建立健全尽职免责机制。建立农村综合性融资服务平台, 加强金融机构间信贷信息共享，增进借贷双方信息交流，推动银农对接，提高信贷投放效率，加强信贷风险防控能力。

（作者单位：中国人民银行长沙中心支行）