领导干部责任必须到位

浙江省认真贯彻执行“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”的基本国策，坚定不移地推进耕地保护目标责任制、基本农田保护目标责任制、耕地占补平衡考核，全面推行土地整理和标准农田建设，确保耕地保有量、基本农田保有量不减少，全省已连续10年实现了耕地占补平衡。

十年磨一剑：耕地保护目标责任制的建立与完善

作为我国陆域面积最少、人口密度最高的省份之一，浙江省耕地面积只有3114万亩，人均耕地面积不足0.55亩。改革开放以来，浙江省的经济建设一直保持强劲的发展态势，城市化进程加快，目前城市化率达到60%左右，平均每年提高1.08个百分点。随着经济社会的发展，特别是现代化建设和旧城的更新改造，耕地保护工作形势十分严峻。

浙江省的耕地保护目标管理责任制由点到面，由部门到政府逐步推进，全面实施是1995年9月开始的。1998年年底，全省土地利用规划编制完成，硬性下达了耕地保有量面积，省政府与11个设区市、设区市与所辖的县（市、区）、乡（镇）分别签订了耕地保护目标管理责任制，按规划目标及时落实了耕地保护任务，从而形成了省、市、县、乡四级保护耕地的目标管理责任制。

目标管理责任制的核心是行政首长负责制。通过层层签订责任书，形成了政府负总责、各级政府都有专人负责、下级政府对上级政府负责。政府领导工作变动了，但责任书上规定的耕地保护目标不变，必须继续承担原来签订的耕地保护责任书上规定的责任。耕地目标责任制考核每年年终进行，考核时依据耕地保护目标，又将责任书上的内容具体分解为耕地保有量、耕地减少量和建设占用耕地量、基本农田保护面积和保护率、土地执法成效、土地计划执行情况、土地整理和标准农田建设情况、耕地补偿制度、灾毁耕地复垦率等10个方面。具体内容在先后主次上的细分、分值大小的确定根据当年工作侧重情况、政策执行情况有所调整。

1999年下半年，遵照国土资源部、农业部《关于认真贯彻执行〈基本农田保护条例〉进一步做好基本农田保护工作的通知》，浙江省各地开展了基本农田划区定界工作，将上级下达的基本农田具体落实到地块、村组和农户，并进行了登记、上图；逐级签订了基本农田保护责任书，落实了基本农田保护责任人；全省共划定基本农田保护区面积2711万亩，保护率达85.05%。

为了切实加强耕地保护工作，逐步完善相关制度，浙江省根据国务院办公厅《省级政府耕地保护责任目标考核办法》和中组部关于《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》，于今年3月正式出台了《浙江省市级政府耕地保护责任目标考核办法》，进一步明确把耕地保护纳入考核地方党政领导班子及其成员的指标体系，规定各市政府对《浙江省土地利用总体规划》确定的本行政区域内的耕地保有量和基本农田保护面积负责，市长为第一责任人。从2006年起，省政府每年对各市考核一次，由省国土资源厅会同省农业厅、监察厅、审计厅、统计局等部门具体实施。

此次考核内容及标准在原先的基础上作了较大的补充和完善，目前，耕地保护责任目标考核的内容及标准共有6条：（1）本行政区域内的耕地保有量不低于省政府下达的控制数；（2）本行政区域内的基本农田保护面积不低于省政府下达的任务数；（3）本行政区域内各类非农建设经依法批准占用耕地和基本农田后，补充的耕地和基本农田的面积与质量不低于已占用的面积与质量；（4）积极开展标准农田建设，如期完成省政府下达的标准农田年度建设任务；（5）基本农田示范区建设组织健全，措施到位，逐步实现“基本农田标准化、基础工作规范化、保护责任社会化、监督管理信息化”的目标；（6）当年发现的违法占用耕地案件查处率达到95%以上，违法占用基本农田案件的查处率达到100%。同时符合上述六项要求的，考核认定为合格；否则，考核认定为不合格，就要把“板子”打在具体人头上，就要查处领导干部的责任。其亮点主要体现在以下几个方面：

――落实政府责任，加大保护力度。将耕地保护责任目标考核结果，列为市政府第一责任人工作业绩考核的重要内容，对考核确定为不合格的市，由省监察厅、国土资源厅对其审批用地情况进行全面检查，按程序依纪依法处理直接责任人，并追究有关人员的领导责任。《试行办法》将耕地等资源保护纳入地方党政领导班子的实绩分析考核，使耕地保护领导责任制真正落实了实处，为耕地保护的实施提供了有力保障。

――增加考核内容，突出质量保护。耕地动态平衡政策是在我国人多地少、用地需求高、耕地资源又相对不足且急剧减少的局面下提出来的，其内涵是既要保证耕地数量的动态平衡，又要确保耕地质量不降低。然而在社会经济发展过程中，建设占用往往是城市周边优质良田，补充的耕地质量是无法与之比拟的，使耕地存在隐性减少的风险。为了在稳定耕地面积的同时提高耕地质量，浙江省耕地保护责任目标考核增加了标准农田建设、基本农田示范区建设两项任务。

――端正发展观，强化违法查处力度。耕地减少的一个重要原因是土地违法现象严重，在各类违法案件中，涉及地方政府违法批地、违法征地的案件往往占有较大的比例，且涉案用地面积大。致使地方政府土地违法屡禁不止的一个重要因素，就是盲目追求GDP的高增长，在自己任期内创造“政绩”。浙江省将万元GDP建设用地量、被征地农民基本生活保障率纳入了市级领导考察实绩分析指标体系中，并明确了违法占用耕地、基本农田案件查处率，强化了查处违法占用耕地的力度。

――调整考核方法，增加考核科学性。为了增加考核数据的真实性、可比性，此次明确采用两套数据的考核，统一考核数据口径，其一是总量考核：以《浙江省土地利用总体规划》确定的本行政区域内的耕地保有量和基本农田保护面积为基数，全省年度土地变更调查确认的各市耕地面积、基本农田面积的数据为当年数据依据，两者进行保有量的考核。其二是占补考核：当年各类建设占用耕地量与造田造地等增加耕地数量进行占补考核，以省统计局提供的数据为准，并要求在考核中提交耕地、基本农田等级情况的监测调查资料。

成效明显：连续10年实现耕地占补平衡

耕地保护目标责任制从无到有，是一个不断探索、总结、完善、提高的过程，浙江省耕地保护目标责任制从初步建立到逐步完善前后用了10年时间，经过各方的共同努力，在耕地保护方面取得了明显的成效。

一是增强了耕地保护意识。保护耕地，思想认识是关键。首先，树立政府部门科学发展观和正确的政绩观，将耕地等资源保护情况纳入政绩考核，有效改变了过去地方政府领导干部普遍存在的“重经济发展、轻耕地保护”的现象，促使地主党政领导用科学发展观处理经济发展和保护耕地的关系。其次，引导农民树立合理利用土地、保护耕地的思想。通过层层签订耕地目标责任制，将耕地保护责任落实到村，落实到农户，通过村庄周边设置基本农田保护标志，公益广告、媒体宣传等方式，大力宣传保护基本农田耕地的责任和义务，调动群众参与耕地保护积极性。

二是扭转了耕地锐减的局面。1974年～1995年，浙江省连续21年补充耕地面积少于建设占用耕地面积，导致耕地面积锐减。1995年实施耕地保护目标责任制，落实了耕地保护任务，提出了“一保二造三改”政策。新《土地管理法》实施以来，严格按照“占一补一”，实行建设项目与补充耕地项目一一挂钩的制度，开展了垦造耕地储备库的建设。加大了造田造地补助资金投入，鉴于耕地资源日趋减少，开发难度加大的情况，列入省级造田造地项目的补助资金由最初每亩1000元增加至目前的每亩6000元。1998年开始实施土地整理及标准农田建设，到2005年年底全省共建成标准农田1300万亩，占耕地保有量的48%，增加了有效耕地面积，改善了农田基础设施，提高了土地质量和生产水平。通过土地开发整理，全省已连续10年实现了耕地占补平衡。

三是促进了土地集约利用。坚持科学发展观，严格按照“控制增量、盘活存量、管住总量、集约高效”的原则，实行建设用地供应总量控制，最大限度地发挥土地的集聚效应。按照区别对待、有保有压的原则供地，促进经济和增长方式的转变。运用经济手段，扩大土地有偿使用范围，积极推进工业用地招拍挂出让，运用法律手段，加大对违法用地查处力度。近年来，浙江省万元GDP建设用地增量呈现明显的下降趋势，2002年～2005年期间分析数据显示，2002年万元GDP建设用地增量为40.67平方米，2003年为26.65平方米，2004年为17.54平方米，2005年为17.58平方米，2003年～2005年三年年均下降了24.39%。

四是保障了被征地农民的利益。耕地保护是一个系统工程，涉及经济、政治和社会等各个方面，在耕地保护政策的实施过程中必然触及相关利益主体的利益。从整体上说，利益分配是偏向于土地非农化推动者，在巨大经济利益的冲动下，占用土地甚至违法占用耕地难以得到有效遏制。去年开始，浙江省在党政领导实绩分析指标中采用了被征地农民基本生活保障率这一指标，2003年～2005年，全省被征地农民基本生活保障率为95.62%，其中2005年全省被征地农民应参保人数45万多人，已参保人数47万多人(含前几年符合参保条件的人员)，保障率达到103.26%。不仅确保了被征地农民利益，而且有利于遏制和减少乱占土地行为，提高农民保护耕地积极性和主动性。

任重道远：领导干部耕地保护目标责任制需要不断探索完善

耕地保护问题，不只是经济问题，还是体制和政策的问题。耕地保护的实际效能很大程度上取决于政府的态度与执政能力，因此必须依靠政府和相关部门，树立科学发展观，强化政府的宏观管理职能，层层落实耕地保护目标责任制，严格执行法律和国家政策，只有这样，才能确保耕地长期、高效利用。浙江省将不断探索和完善耕地保护目标责任制来保障耕地保护目标的实现。

――进一步强化耕地保护责任。要将耕地保护目标责任制建设作为党政领导实绩考核体系建设的核心内容，用统一的量化标准、完善的实绩分析体系来全面、客观、公正地评价领导干部工作实绩，并把考核结果作为领导干部提拔使用、晋升晋级、奖励惩戒的一项重要的依据。要严格实行问责制，对辖区内发生土地违法案件造成严重后果的，对土地违法违规行为不制止、不组织查处的，对土地违法违规问题隐瞒不报、压案不查的，应当追究有关地方人民政府负责人的领导责任，以此提高干部实绩考核评价的刚性要求，从而强化各级领导干部保护耕地的自觉性和主动性。

――进一步拓展考核内容。耕地保护目标不只是实现耕地数量不减少，质量不降低，而且要从耕地的数量、质量和生态保护三个方面综合考虑，以粮食安全保障为核心，逐步提高对耕地生态系统社会功能和生态价值功能的认识，提高土地资源对经济社会可持续发展的保障能力，因此在下一步耕地保护目标责任制中，将考虑进一步拓展考核内容，加入体现社会、生态效益的指标，比如征地程序到位情况、公众参与耕地保护情况、土地情况、保护耕地司法审判程序建立情况、灾毁土地复垦情况、湿地保护情况等。

――进一步改进考核评价程序。科学规范和确定考核评价活动的组织程序、方法程序、结果评定程序，切实做好涉及耕地、基本农田等土地资源现状调查和数量、质量的统计工作，为考核工作提供准确的信息保障。与地籍管理、遥感监测和土地监察等成果结合，提高考核的科学性与可行性。合理确定考核内容的分值与权重，采用科学方法进行统计分析。建立考核评价结果公示、公议、申诉制度，将各地考核结果进行综合评比、核实，并利用互联网、新闻媒体公布考核结果，加大宣传力度，扩大社会影响。对考核不合格的地区、提供虚假数据和评价信息的地区，追究主要责任人的责任，并予以曝光，起到警示作用。