国务院《通知》解读

编者按：8月31日，《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》(国发[2006]31号)下发。本刊约请了部分参与起草《通知》的人员，对《通知》的政策精神和主要问题进行系统的解读。希望对读者更好地学习领会《通知》精神，适应加强土地管理和调控的新要求，贯彻落实各项政策措施，有所裨益。

国务院《通知》是中央加强和改善宏观调控的一项重大决策，是对2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》的发展和完善。针对当前土地管理特别是土地调控中出现的新动向、新问题，《通知》从调整利益机制、完善责任制度和健全法律机制等方面，提出了一系列的政策措施。这些重大决策必将给土地管理职能、手段和方式等方面带来深刻影响。全面理解《通知》的精神实质，准确把握土地政策导向，至关重要。

一、如何正确认识当前的土地管理工作形势?

党中央、国务院高度重视土地管理工作。党的十六届五中全会关于“十一五”规划的建议、国民经济和社会发展“十一五”规划纲要，都对加强土地管理工作提出了明确要求。中央把国土资源部门作为宏观管理部门，强调要积极运用土地政策参与宏观调控，管住管好“地根”，并作出了改革省以下国土资源管理体制的重大决策。国务院在部署开展土地市场治理整顿的基础上，于2004年10月作出了《关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号)，今年又下发了《关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》([2006]50号)。针对当前经济运行和土地管理中存在的突出矛盾和问题，国务院专门召开会议，研究加强土地调控工作，最近下发了《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》(国发[2006]31号，以下简称《通知》)。《通知》是新时期加强土地管理和调控工作的又一个重要文件，为土地管理工作进一步指明了方向。

近年来，在党中央、国务院的正确领导下，在有关部门和地方党委、政府的大力支持下，国土资源系统坚持以科学发展观为统领，按照“保护资源、保障发展、维护权益、服务社会”的总体思路，坚持“依法依规、从严从紧、有保有压、节约集约”的基本原则，土地管理各项工作取得了显著成效。运用土地政策积极参与宏观调控，促进了国民经济平稳较快发展；强化土地规划计划管理，耕地保护特别是基本农田保护工作取得了新的成效；重视解决农村征地中的突出问题，有效维护了群众的合法权益；深化土地有偿使用制度改革，市场配置资源的基础性作用进一步发挥；大力推进节约集约用地，土地利用水平得到提高；全面推进依法行政，治理整顿土地市场成效明显；实施“金土工程”和“科技兴地”战略，基础业务建设进一步加强；深入开展“完善体制、提高素质”活动，深化国土资源管理体制改革，干部队伍素质得到提升。国土资源管理工作的形势很好，国土资源部门面临新的发展机遇。

但我们也清醒地看到，在前进的道路上还有不少困难和问题，并且土地管理面临的矛盾和问题，具有长期性、艰巨性和复杂性。当前，在宏观层面表现突出的许多现实问题，如固定资产投资增长过快，经济增长中的资源过度消耗等问题，正在给整个经济社会发展带来深刻影响。就土地管理工作而言，中央提出的严而又严的土地管理制度还没有得到真正落实，土地在宏观调控中的“闸门”作用在一些地方未能充分发挥。治理整顿取得的成效还是初步的、阶段性的。建设用地过度扩张的动因依然存在，违法违规用地、滥占耕地的现象今年又凸现出来。具体表现在：一是一些地方违法用地严重，在规划计划之外扩大建设用地规模。主要方式是“以租”或以“农村集体土地流转”为名，擅自将农用地转为建设用地，影响了调控的实际效果。二是竞相压低地价甚至以零地价出让工业用地，造成工业用地过度扩张、重复建设，影响了区域协调发展。三是保证被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障的原则在有些地方未能有效落实，加上土地出让收支不够透明，使用不尽合理，影响了社会稳定。四是土地执法难的问题仍然比较突出，“因公”违法调查难、处理难、处理人更难的局面没有明显改观，影响了土地法律法规的有效实施。

产生上述问题的原因是多方面的，有认识不到位的问题，有机制不健全、执法不严格的问题，但最主要的还是利益驱动的结果，归根结底是科学发展观还没有得到真正贯彻落实。对土地管理工作，我们必须要有清醒的认识，既要看到成就，认清越来越好的形势，进一步坚定信心做好工作；又要看到问题，认清面临的严峻形势，进一步采取措施切实加以解决。在我们这样一个人多地少的大国，加强土地管理，严格保护耕地，推进土地节约集约利用，始终是现代化建设中的一个全局性、长远性、战略性的问题。我们必须本着对人民负责、对民族负责、对历史负责的精神，站在现代化建设全局的高度，充分认识加强土地管理和调控工作的重要性和紧迫性，增强责任感和使命感，坚持实行最严格的土地管理制度，努力走出一条适合我国国情的节地型发展道路。

二、《通知》起草的指导原则是什么?

针对当前土地管理和调控中存在的突出问题，国务院领导同志高度重视，要求国土资源部抓紧商有关部委提出政策意见，并亲自进行多次专题调研，多次召集会议，专题研究文件起草工作。据此，国土资源部进行了认真研究，商有关部门起草了《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》。

《通知》起草坚持以全面落实科学发展观为指导，按照促进经济增长方式转变和经济结构优化的要求，保证中央宏观调控政策的有效实施，着重从利益机制和法制方面解决当前土地调控中的突出问题。起草过程中把握了以下两条原则：一是注重措施的及时有效。从当前宏观调控的实际需要出发，《通知》提出的措施必须是马上可以实施的，既要体现未来改革的方向，更要突出强调迅即有效，具有可操作性。二是突出措施的针对性。《通知》在国发[2004]28号文件的基础上，针对土地调控中的突出问题，提出进一步深化改革的具体措施，力求消除建设用地过度扩张的经济动因，坚决惩处土地违法行为。 按照上述原则，《通知》着重从调整利益机制、完善责任制度和健全法律机制方面，提出了针对性措施。7月24日，总书记主持召开中央政治局会议研究当前的经济形势，明确了加强土地调控的原则和措施。7月25日，总理主持召开国务院第145次常务会议，审议并原则通过了《通知》。8月13日至14日，国务院还专门召开全国土地调控工作座谈会，研究完善和贯彻落实加强土地调控的政策措施，曾培炎副总理到会并作重要讲话，对落实《通知》精神提出了明确具体的要求。

三、如何进一步强化地方政府土地管理的责任?

建立和完善耕地保护和土地管理的责任制度，是国发(2004]28号文件的一项重要内容。28号文明确规定，保护和合理利用土地的责任在地方各级人民政府，省、自治区、直辖市人民政府应负主要责任。地方各级人民政府要以土地利用

总体规划确定的本行政区域内的耕地保有量和基本农田保护面积负责，政府主要领导是第一责任人。要建立耕地保护责任的考核体系，严格土地管理责任追究制。

为了贯彻落实国发[2004]28号文件，建立省级政府耕地保护目标责任制度，切实加强耕地保护工作，依据《土地管理法》和《基本农田保护条例》的规定，国务院办公厅于2005年印发了《省级政府耕地保护责任目标考核办法》，进一步明确各省、自治区、直辖市人民政府应对《全国土地利用总体规划纲要》确定的本行政区域内的耕地保有量和基本农田保护面积负责，省长、主席、市长为第一责任人。在此基础上，《通知》按照责权一致的原则，进一步完善了责任制度，强化了地方政府土地管理的责任。

一是完善了责任内容。地方各级政府主要负责人要对本行政区域内的土地管理和耕地保护负总责，不仅要对审批的用地负责，而且要对所有实际发生的用地负责。

二是严格实行问责制。对于辖区内发生土地违法案件造成严重后果等情形的，要追究有关地方政府负责人的领导责任。

三是明确了考核依据。将新增建设用地控制指标(包括占用农用地和未利用地)纳入土地利用年度计划。土地利用年度计划考核、土地管理和耕地保护责任目标考核，以实际耕地保有量和新增建设用地面积为依据。实际用地超过计划的，扣减下一年度相应的计划指标。

同时，按照权责一致的原则，调整了审批方式，简化了审批程序，也强化了地方的责任。

四、土地利用计划管理上有哪些变化?

为进一步落实土地管理和耕地保护的责任制，《通知》明确“将新增建设用地控制指标(包括占用农用地和未利用地)纳入土地利用年度计划，以实际耕地保有量和新增建设用地面积，作为土地利用年度计划考核、土地管理和耕地保护责任目标考核的依据”。同时，强调“实际用地超过计划的，扣减下一年度相应的计划指标。”这是土地利用计划管理的又一重大改革，具体体现在以下几个方面：

一是计划管理的思路和观念发生了转变。土地利用计划指标已经作为所有实际发生用地的控制指标，而不只是作为控制用地审批的依据，从而实现对所有用地的计划控制，以扭转只管住审批“闸门”，而审批以外的超计划用地大量存在的局面。

二是土地利用计划指标体系逐步完善。土地利用计划的职能从单一服务于土地资源特别是耕地的保护，逐步转向同时服务于综合的宏观调控，为此，在现有计划指标基础上，补充了“新增建设用地控制指标”，除农用地(包括耕地、林地等)转用外，将非农建设占用未利用地，统一纳入计划管理，以实现对各地年度新增建设用地的总量控制，增强土地计划的整体调控作用。

三是计划执行的监管和考核得到进一步强化。一方面，要加强土地统计监测，采用现代技术手段加强对土地规划和土地计划执行情况的监管，及时、准确掌握实际耕地保有量和新增建设用地面积；另一方面，将各地新增建设用地面积，作为土地利用年度计划考核的依据。对实际用地超过计划的，扣减下一年度相应的计划指标。

下一步，将根据《通知》要求，进一步明确计划管理改革的具体操作措施，抓紧修订《土地利用计划管理办法》，确保加强土地调控政策的有效实施。

五、如何理解城市建设用地分批次审批方式的调整?

国发[2004]28号文件明确规定，保护和合理利用土地的责任在地方各级人民政府，省、自治区、直辖市人民政府应负主要责任。在确保严格实施土地利用总体规划，不突破土地利用年度计划的前提下，省、自治区、直辖市人民政府可以统筹本行政区域内的用地安排。为此，《通知》调整了原来由国务院分批次批准的城市农用地转用和土地征收的审批方式，将过去的分批次报国务院审批改为每年由省级人民政府汇总后一次申报，经国土资源部审核，报国务院批准后由省级人民政府具体组织实施，实施方案报国土资源部备案。但城市建设涉及占用基本农田的，仍需报国务院批准。对于城市建设用地规模范围外的单独选址项目，仍按原有规定执行。

作这样的调整，主要考虑以下几点：一是有利于省级人民政府统筹本行政区域内的用地安排，使省级人民政府能真正对本行政区域内的耕地保有量、基本农田保护面积、土地利用总体规划和土地利用年度计划执行情况负起责任来，有利于明确省级人民政府的责任。二是按照权责一致原则，在明确省级人民政府责任的同时，赋予其相应的权力，有利于发挥省级人民政府在省域范围内，调剂、统筹土地利用的职能。三是可以减化审批环节，提高行政效率。四是有利于转变政府职能，使中央部门能够投入更多的精力到事后监管上，加强和改善对建设用地的宏观调控。

下一步，国土资源部将根据《通知》的要求，对建设用地审批办法进行相应修改。

六、为什么要严格实行问责制?

多年来，土地违法量大面广的问题，特别是地方政府土地违法的问题一直未能有效解决。其中一个重要原因，就是现行的责任追究制度中缺少有效的政府领导问责制度。由于土地违法多为“因公违法”，政府领导往往主观上狠不起来，管理上“松”，查处上“软”，一定程度上纵容了土地违法违规行为的发生。由于多方面的原因，在具体执法实践中往往难以追究到政府领导，特别是政府主要领导的法律责任。为此，《通知》明确要求，要“严格实行问责制”。

对政府土地管理工作实行问责制是国家加强土地管理的重要举措，其目的在于通过建立有效的责任约束机制，限制和规范政府权力和政府工作人员行为，将政府土地管理和耕地保护的责任落到实处，保证经济社会可持续发展。《通知》还对哪些问题需要向政府问责进行了明确。根据《通知》精神，问责主要是对地方政府负责人的土地违法违规领导责任进行追究。《通知》明确了三种需要追究政府领导责任的情形：一是对辖区内发生土地违法违规案件造成严重后果的；二是对土地违法违规行为不制止、不组织查处的；三是对土地违法违规问题隐瞒不报、压案不查的。为保证把国家关于实行问责制的要求落到实处，《通知》要求监察部、国土资源部要抓紧完善土地违法违规领导责任追究办法。

七、切实保障被征地农民长远生计有什么措施?

国发[2004]28号文件按照保证被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障的原则，进一步完善了征地补偿安置制度。从执行情况看，尽管多数地方提高了征地补偿倍数，被征地农民原有生活水平不降低得到了基本落实，但保证被征地农民长远生计有保障还有较大差距。为此，根据国发[2004]28号文件的规定，国务院办公厅于近期下发了《关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作的指导意见》([2006]29号文)，明确要求将做好被征地农民就业培训和社会保障工作作为征地制度改革的重要内容，努力促进被征地农民就业，落实被征地农民就业安置的责任，加强对被征地农民的培训工作，积极做好被征地农民社会保障工作。当前征地制

度改革的核心是贯彻落实好党中央、国务院已经确立的各项制度，重点是解决被征地农民的长远生计问题。

为此，《通知》再次强调，征地补偿安置必须以确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障为原则，并且在解决被征地农民的长远生计方面作了进一步的规定：一是提高了征地补偿的要求，将被征地农民的社会保障费用按有关规定纳入征地补偿安置费用，不足部分由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决。二是征地补偿安置费用的落实是批准征地的前提，社会保障费用不落实的，不得批准征地。土地出让收入总价款，必须首先按规定足额安排支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费用以及补助被征地农民社会保障所需资金的不足。三是要认真落实[2006]29号文件的规定，做好被征地农民就业培训和社会保障工作。

通过采取这些政策措施，可以解决被征地农民的长远生计问题，促进农村社会的稳定；也可以通过增加建设用地的取得成本，用经济手段控制建设用地的规模。

八、为什么要加强国有土地使用权出让收支管理?

1988年《宪法》和《土地管理法》的修改，确立了我国国有土地有偿使用制度。根据法律规定，国有土地有偿使用收入为地方专项收入，专项用于城市基础设施建设和土地开发。国有土地有偿使用对促进城市建设、经济结构调整和住房制度改革等都发挥了积极作用，取得了明显成效，但也存在一些明显的问题，主要有：一是一些地方政府不顾经济发展水平和市场情况，为获取土地出让金收入而盲目扩大城市规模、盲目加大旧城改造力度，大量出让国有土地；二是一些地方为招商引资恶性竞争，竞相压低地价甚至以零地价出让工业用地，造成工业用地过度扩张、重复建设，影响了区域协调发展；三是土地出让收入主要用于城市建设，致使一些地方没有资金缴纳新增建设用地土地有偿使用费和拨付用于农业土地开发的资金，甚至拖欠、挪用农民征地费；四是一些地方擅自挪用土地出让金，甚至以未来土地出让收人作担保向金融机构大量借贷资金搞城市建设，大量透支未来土地收益。

这些问题的产生，其主要原因就是国有土地出让收支管理不规范，不少地方国有土地出让收入和支出没有纳入财政预算，脱离了地方人民代表大会及其常委会的审议和监督。为此，《通知》明确要从三个方面加强国有土地出让收支管理：

一是解决土地出让收支透明和人大监督问题，《通知》规定国有土地使用权出让总价款全额纳入地方预算，实行“收支两条线”管理。这里需要指出的是，《通知》明确的是全部土地出让价款都要全额纳入预算，而不仅仅是土地出让金部分。土地出让金是政府出让土地使用权所取得的土地纯收益，即土地出让总价款扣除政府取得土地所支付的征地、拆迁费用以及宗地前期开发费等的余额，土地出让金一般只占土地出让总价款的25％左右。

二是为切实保证被征地农民的合法权益，《通知》规定土地出让总价款必须首先按规定足额安排支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费用以及补助被征地农民社会保障所需资金的不足。这一规定实际上是明确了征地补偿安置费用由财政预算列支，切实保证被征地农民征地补偿安置费用的及时足额支付。

三是调整土地出让收入的使用方向，减少用于城市建设的资金，加大用于支持“三农”的比重。《通知》规定，国有土地使用权出让总价款扣除征地补偿安置费用外的其余资金，要逐步提高用于农业土地开发和农村基础设施建设的比重，以及用于廉租住房建设和完善国有土地使用功能的配套设施建设。

九、为什么要提高新增建设用地土地有偿使用费的缴纳标准?

1997年中共中央11号文件明确规定：“原有建设用地的土地收益全部留给地方，专款用于城市基础设施建设和土地开发、中低产田改造；农地转为非农建设用地的土地收益，全部上缴中央，原则用于耕地开发”，其目的就是要切断建设用地扩张的经济动因，促进存量建设用地的挖潜利用，严格控制城市建设规模。1998年修订的《土地管理法》规定：“新增建设用地的土地有偿使用费，百分之三十上缴中央财政，百分之七十留给有关地方人民政府，都专项用于耕地开发”。按照法律规定，新增建设用地土地有偿使用费，是指新增建设用地的平均土地纯收益。新增建设用地土地有偿使用费缴纳标准应当体现各地新增建设用地平均土地纯收益的真实水平，应当根据经济形势有升有降，发挥相应的调控作用。为此，国发[2004]28号文件明确要求：“要适时调整新增建设用地土地有偿使用费收取标准。”

现行的新增建设用地土地有偿使用费缴纳标准，是1 999年财政部、国土资源部根据当时的全国城镇土地分等和城镇土地级别、基准地价水平、各地人均耕地状况和社会经济发展水平制订的。从2005年的实际收缴情况看，全国新增建设用地出让纯收益为763亿元，而中央和地方实际收缴的新增建设用地土地有偿使用费只有214．5亿元。一方面，现行的新增建设用地土地有偿使用费缴纳标准明显低于新增建设用地土地纯收益的实际水平；同时，从现在的情况看，各地盲目扩大城市建设规模的冲动仍很强烈，当前提高标准的时机已经成熟。为此，根据当前经济调控需要，《通知》明确要提高新增建设用地土地有偿使用费缴纳标准，拟在现行基础上提高1倍。按2005年的数据估算，标准调整后，中央和地方实际收缴的新增建设用地土地有偿使用费将提高1倍，达到429亿元，但仍低于763亿元的全国新增建设用地出让纯收益；从具体城市的新增建设用地土地有偿使用费缴纳标准变化看：最高的一等地区，将从70元/平方米调整为140元/平方米；中间的八等地区，将从21元/平方米调整为42元/平方米；最低的十五等地区，将从5元/平方米调整为10元/平方米。从总体上看，新增建设用地土地有偿使用费缴纳标准提高一倍，一方面可以加大城市规模扩张的经济约束，另一方面仍留有余地，未达到各地实际的新增建设用地出让纯收益水平。

为了真正控制新增建设用地规模，《通知》还调整了新增建设用地土地有偿使用费的缴纳依据，规定新增建设用地土地有偿使用费缴纳范围，以当地实际新增建设用地面积为准。要求城市政府不仅要对依法审批的新增建设用地负责，还要对当地实际新增的建设用地负责，要按当地实际新增的建设用地面积核算应当缴纳的新增建设用地土地有偿使用费。

十、为什么要调整城镇土地使用税标准?

从国际经验看，不动产税收一般占地方财政收入的70％以上，而我国地方财政收入主要依靠与工商企业生产经营有关的营业税、增值税和企业所得税等，仅这三项税收收入在地方财政收入中所占的比重就达到70％，不动产方面的税收所占比重很低。完善不动产税收政策、加大不动产税收在地方财政收入中的比重，应当成为下一步完善地方财政收入结构的方向。

党的十六届三中全会提出要加大不动产保有成本，研究

开征物业税(不动产税)，国发[2004]28号文件明确提出要加大对建设用地取得和保有环节的税收调节力度。根据我国现行土地税收设置，在建设用地保有环节的税收只有城镇土地使用税。从征收情况看，2003年～2005年，城镇土地使用税实际征收额分别为：91．5亿元、106．2亿元、137．3亿元，占同期地方财政收入的比例不到1％。主要问题就是税率过低，平均税负只有1．2元／平方米，并且征缴不到位，对多占少用、浪费土地现象缺乏经济制约。从实际操作看，物业税的出台需要一定过程，目前提高城镇土地使用税税率既可以起到提高建设用地保有成本的目的，又简便易行，便于操作。为此，《通知》明确要提高城镇土地使用税征收标准，拟在现行基础上提高两倍，并严格控制减免税范围。

提高城镇土地使用税标准，可以有效提高城镇土地使用税收入在地方财政收入中的比重。据初步测算，标准提高后，全国城镇土地使用税收入将从2005年的137．3亿元提高到400亿元以上，不仅可以加大用地者的土地保有成本，促进集约节约用地，还可以增加地方财政收入，优化地方财政收入结构，促使城市政府立足于存量建设用地的有效利用，缓解城市规模扩张冲动。

十一、《通知》提出的调控措施对地价水平会产生什么影响?

《通知》从调整利益机制人手，提出将社会保障费用纳入征地补偿安置费用，以及提高新增建设用地土地有偿使用费缴纳标准等政策措施。这些措施的实施，将在一定程度上影响地价的构成和水平。

从当前地价构成看，取得成本(征地补偿安置和拆迁费用)、开发成本(几通一平费用)和政府收益(相关税费和土地纯收益)，大体各占三分之一，其中的被征地农民的补偿安置费明显偏低。从一些试点城市的测算看，政策调整后，征地补偿安置费大体要提高一倍，地方政府获取的土地出让纯收益在地价中的比重将有所下降。对地价水平的影响是：房地产用地出让价格将基本持平(房地产用地是采用招标拍卖挂牌方式出让，土地价格由市场决定)，工业用地的出让价格将上涨40％～60％，但也只是恢复到基准地价的水平(工业用地价格一般是成本价格，目前，按规定工业用地出让最低价是按基准地价的70％确定的，各地工业用地实际出让价比这还要低)。从这些试点城市的实际情况看，地价上涨的幅度是可以承受的。同时，工业用地价格适度提高，也可以从经济上抑制工业用地过度扩张，有利于促进各地招商引资质量的提高。

十二、为什么要建立工业用地出让最低价标准统一公布制度?

当前土地调控中的一个突出问题就是工业用地增速过快，除了投资拉动外，一个重要原因就是地区之间恶性竞争，竞相压低地价招商引资，一些地方为引进工业项目实行零地价甚至负地价政策。一方面造成国有土地收益大量流失，另一方面也助长了大量低水平重复建设。对此，国发[2004]28号文件要求各省、自治区、直辖市人民政府要依照基准地价制订并公布协议出让土地最低价标准。但从实际情况看，一些地方为了方便招商引资而人为压低最低价标准，甚至人为压低基准地价，造成了新的区域不平衡。为解决这一问题，《通知》明确国家要建立工业用地出让最低价标准统一公布制度，以遏止各地招商引资中竞相压低地价的恶性竞争行为。同时，这一制度，也有利于各地招商引资质量的提高，有利于地区之间产业的梯度转移，有利于以工补农、以城促乡、城乡统筹的和谐社会的建立。

需要说明的是，国家要建立工业用地出让最低价标准统一公布制度，并不是全国工业用地一个价格，而是要根据全国土地等级、基准地价水平等综合平衡后分等级确定，在综合平衡过程中，要充分体现国民经济和社会发展“十一五”规划纲要所确定的优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发等不同主体功能区的土地利用政策，体现国家区域发展政策，由国土资源部统一制定并公布各地工业用地出让最低价标准。工业用地出让最低价标准不得低于土地取得成本、土地前期开发成本和按规定收取的相关费用之和。

同时，为保证最低价制度的严格实施，增强工业用地出让的公开性，充分发挥市场配置土地资源的基础性作用，《通知》强调要规范工业用地出让管理，明确工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让，其出让价格不得低于公布的最低价标准；低于最低价标准出让土地，或以各种形式给予补贴或返还的，属非法低价出让国有土地使用权的行为，要依法追究有关人员的法律责任。

十三、为什么要强调禁止以“以租”等形式擅自将农用地转为建设用地?

“以租”擅自将农用地转为建设用地，是近年来突现的一种违法新形式。所谓“以租”，即通过租用农民集体土地进行非农业建设，擅自扩大建设用地规模。其实质是规避法定的农用地转用和土地征收审批，在规划计划之外扩大建设用地规模，同时逃避了缴纳有关税费、履行耕地占补平衡法定义务。其结果必然会严重冲击用途管制等土地管理的基本制度，影响国家宏观调控政策的落实和耕地保护目标的实现。当前，国家严把土地供应“闸门”，而“以租”却在各地竞相“上演”，已成为一种普遍的违法形式。

针对“以租”的土地违法问题，国土资源部多次要求严肃查处。2005年8月，国土资源部发出《关于坚决制止“以租”违法违规用地行为的紧急通知》，要求依法严肃查处“以租”违法违规用地行为。今年5月和6月，国土资源部又连续下发《关于当前进一步从严土地管理的紧急通知》和《关于严明法纪坚决制止土地违法的紧急通知》，各省(区、市)按照两个《紧急通知》要求，认真组织开展了对“以租”违法用地、闲置土地和别墅用地的清理，重点是国发[2004]28号文件下发以来发生的各类违法违规用地。

为了进一步遏止“以租”违法用地问题，《通知》再一次重申：禁止通过“以租”等方式使用农民集体所有农用地进行非农业建设，擅自扩大建设用地规模。农用地转为建设用地，必须符合土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划，纳入年度土地利用计划，并依法办理农用地转用审批手续。农民集体所有建设用地使用权流转，必须符合规划并严格限制在依法取得的建设用地范围内。同时明确了法纪：未依法办理农用地转用审批，国家机关工作人员批准通过“以租”等方式占地建设的，属非法批地行为；单位和个人擅自通过“以租”等方式占地建设的，属非法占地行为，应当依法追究有关人员的法律责任。

十四、加强土地调控对基础工作提出了什么新要求?

准确的数据是土地调控以及土地管理各项工作的基础和依据。只有做好各项基础业务工作，客观、准确地掌握各行各业以及各类土地利用情况，及时调整土地供应总量、方向和用途，才能把土地调控落到实处，发挥调控效果。

《通知》明确要求，“以实际耕地保有量和新增建设用地面

积作为土地利用年度计划考核、土地管理和耕地保有责任目标考核的依据”。“新增建设用地土地有偿使用费缴纳范围，以当地实际新增建设用地面积为准”。管理手段以及考核标准和缴费标准的改变，对基础业务工作提出了新要求：

一是要准。土地利用变化状况既要有影像还要有图形和位置，无论是建设占地还是耕地以及基本农田面积都要求准确，要保证数据与实地一致，不能有虚假，经得起实践的检验。

二是要全。不但要有农村土地信息，还要有城镇土地信息，不但要有农用地、建设用地和未利用地的数据，还要求有各行业、各产业用地数据，要涵盖土地管理的各方面。

三是要新。不能只有过去几年的数据，还要有每年、每季，甚至每月、每天的数据，要及时用最新调查成果更新原有数据。

四是要快。要及时掌握各地土地利用状况以及变化信息，利用网络技术，快速汇总、统计、分析各项调查和监测数据，保证各地土地利用变化数据的及时获取，满足形势分析的需要。

面对这些新要求，我们必须清醒地认识到，目前的基础工作与土地调控的要求还有一定的差距：一是一些地方对基础工作重视不够，经费投入少，专业调查队伍不健全。二是数据不实，个别地方虚报或瞒报数据。三是数据上报周期长，有些非常重要的数据年底才能上报统计一次，不能及时反映变化了的土地利用情况。四是指标体系不合理，信息不丰富，不能充分适应管理的需要。为此，我们必须充分采用遥感和信息系统等现代技术手段，加强土地调查统计和变更调查工作，及时准确掌握土地利用变化情况，切实改变基础工作与业务管理“两层皮”的状况，真正将基础调查作为管理的技术手段，切实发挥其作用。

为切实做好土地调控，夯实各项管理工作的基础，实现管理手段从运用行政手段为主向综合运用经济、法律、行政和技术手段的转变，下一步要着重做好以下几项基础工作：

一是开展第二次全国土地调查。从今年下半年开始，利用3年时间，按照国家统一标准，采用遥感等高新技术，查清我国每一块土地的权属、面积、分布和利用状况，建立集影像、图形、地类、面积和权属为一体的土地调查数据库，以此数据为基础，建立起土地资源变化信息的调查统计、及时监测与快速更新机制。

二是科学编制土地规划，做好规划之间的协调衔接，为落实土地计划控制提供科学依据。

三是加强土地变更调查和遥感监测。创新变更调查机制，加强经费投入，强化检查验收，建立上报数据责任追究制，保证变更调查数据的准确性。使用与实地土地利用现状一致的变更调查数据，来考核各地土地利用年度计划、土地管理和耕地保有责任目标的执行情况，并作为缴纳新增建设用地有偿使用费的依据。充分发挥遥感监测的作用，在现有监测基础上，逐步扩大监测范围，国家直接掌握用地情况，及时发现违法用地。

四是扩大土地登记覆盖面。确定土地权属，明晰土地产权，调处土地权属争议，加快土地登记发证速度，尽快实现土地登记全覆盖，维护农民利益，保护土地所有者和使用者的合法权益。以土地登记确定的权属和面积为依据，征收城镇土地使用税。

五是改革完善统计方法和指标体系。制定全国统一的土地分类标准，细化调查内容，增加与土地调控相关的调查统计指标，建立完善统计分析快报制度，加快推进国土资源综合统计制度改革，及时获取开展形势分析、加强管理、服务社会所需要的相关基础数据信息。

十五、如何发挥国家土地督察机构对土地管理行为监督检查的作用?

为切实加强土地管理工作，完善土地执法监察体系，国发[2004]28号文件明确要求：“完善土地执法监察体制，建立国家土地督察制度，设立国家土地总督察，向地方派驻土地督察专员，监督土地执法行为。”经中央政治局常委会和国务院常务会议审议通过，2006年7月13日，国务院办公厅印发了《关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》，明确了国务院授权国土资源部代表国务院对各省、自治区、直辖市，以及计划单列市人民政府土地利用和管理情况进行监督检查；明确了国家土地督察的机构设置、职能配置和人员编制；明确了国家土地督察机构的监督检查方式和具体工作要求。在这个《通知》中，再次强调了土地督察机构的工作方式，以更好地发挥土地督察机构的作用。

为了使国家土地督察机构实施监督检查的关口前移，强化事前和事中监督，规定由国务院审批的农用地转用和土地征收事项，应将上报文件同时抄送驻在地土地督察局；由省级和计划单列市人民政府批准的农用地转用和土地征收事项，应及时将批准文件抄送驻在地土地督察局。土地督察局应对农用地转用和土地征收两项审批事项是否符合法律法规规定的权限、标准、程序进行合法性审查。对农用地转用审批的合法性审查，主要是控制农用地转为建设用地的总量和速度，保护耕地；对土地征收的合法性审查，主要是规范地方政府的征地行为，保护被征地农民的合法权益，防止因征地而引发的发生。合法性审查不影响省级和计划单列市人民政府现有土地管理职权的行使，这只是一道把关环节，不涉及中央与地方政府职权的划分。这是在审批环节进行事前、事中监督的重要手段。

为了强化国家土地督察机构的权威性和监督的有效性，规定对于监督检查中发现的问题，先由督察专员向驻在地的省级和计划单列市人民政府及时提出纠正或整改意见。对纠正整改不力的，由国家土地总督察依照有关规定责令限期纠正整改。纠正整改期间，暂停责令整改地区的农用地转用和土地征收。结束整改，要经驻在地土地督察局审核后，报国家土地总督察批准。我部会同有关部门研究制定的《对发生土地违法违规行为地区责令限期整改的规定》已上报国务院，对责令限期整改的程序和要求作出具体规定。这是进行事后监督的重要手段。

十六、对国土资源管理部门及其工作人员依法行政和严格执法有什么具体要求?

国土资源管理部门及其工作人员，是落实最严格土地管理制度和土地调控政策的具体执行者和操作者，为此，《通知》专门提出了明确要求，规定：“国土资源管理部门及其工作人员要严格执行国家土地管理的法律法规和方针政策，依法行政，对土地利用情况的真实性和合法性负责。凡、、、不执行和不遵守土地管理法律法规的，依照有关法律法规追究有关领导和人员的责任。”对此，可以从以下几方面来理解：

第一，国土资源管理部门及其工作人员必须严格执行国家土地管理的法律法规和方针政策，大力推进依法行政，确保政令畅通。这就要求在国土资源系统进一步深入推进“完善体制、提高素质”活动，促进法治观念的增强、大局意识的树立和依法行政能力的提高。

第二，各级国土资源管理部门及其工作人员要对本行政区域内土地利用情况的真实性和合法性负责。这是《通知》特别强调的，必须引起各级国土资源管理部门及其工作人员

的高度重视。对真实性负责，是各级国土资源管理部门及其工作人员理应承担的当然责任。对合法性负责，主要是指各级国土资源管理部门及其工作人员，要对本区域内的土地利用和管理情况进行合法性把关，并向同级政府或上级领导提出意见和建议；对于不合法的决定，应当提出改正的意见和建议，也可以向上一级国土资源管理部门报告。这就要求：一是要加强法律知识的学习，切实做到依法管地，全面履行土地管理的各项职责。二是要根据不同的管理层级、不同的工作岗位，明确相应的工作责任。对于经手的各种报批事项、自行审批事项、各种数据，以及本区域内土地利用的实际发生情况等，必须按照各自职责切实负起责任。三是要切实加强基础和技术工作，采用遥感、信息系统和网络化管理等现代技术手段，加强土地调查统计，及时准确掌握土地利用变化情况。

第三，严格追究责任。要切实加强国土资源管理部门履行职责的管理和监督，对、、、不执行和不遵守土地管理法律法规的，严格追究责任。国土资源管理部门工作人员认为上级错误的决定或者命令，要提出改正的意见和建议；对上级明显违法的决定或者命令，要坚决抵制；盲目执行上级明显违法的决定或者命令的，应当依照《务员法》的规定追究有关领导和相应人员的责任。这条规定，对于敢于坚持原则、严格执法的人员，也可以起到保护的作用。

十七、对严肃惩处土地违法违规行为有什么新规定?

针对地方政府及政府工作人员也是土地违法违规主体的这一情况，《土地管理法》、《(土地管理法)实施条例》等相关法律法规对政府工作人员违反土地管理规定的行政处分都有明确规定。2000年，监察部和国土资源部又联合制定下发了《关于违反土地管理规定行为行政处分暂行办法》，对违反土地管理规定的行政处分作出了详细具体的规定，在惩处土地违法违规方面，起到了重要作用。但是，当前土地违法又出现了一些值得关注的新动向。有的地方以“以租”或“农村集体土地流转”为名，擅自将农用地转为建设用地，逃脱规划计划对建设用地规模的控制，严重冲击用途管制制度的实施；有的置国家政令于不顾，违反宏观调控政策和国家产业政策上项目占地；有的随意调整土地利用总体规划，改变基本农田区位，批准征占基本农田；有的在规划计划之外，超计划批地；有的在新农村建设中，以城镇建设用地增加和农村建设用地减少挂钩试点为名，大拆大建，擅自将腾退土地全部用于非农业建设；有的以发展生态农业、旧村改造等为名，变相从事房地产开发、建高尔夫球场和别墅等；有的默许甚至暗中支持违法占用土地。

针对这些问题，《通知》再一次强调要严肃惩处土地违法违规行为。规定：国家机关工作人员非法批准征收、占用土地，或者非法低价出让国有土地使用权，触犯刑律的，依法追究刑事责任。对不执行国家土地调控政策、超计划批地用地、未按期缴纳新增建设用地土地有偿使用费及其他规定税费、未按期足额支付征地补偿安置费而征占土地，以及通过调整土地利用总体规划擅自改变基本农田位置，以规避建设占用基本农田应依法上报国务院审批的，要追究有关人员的行政责任。针对当前土地管理和土地执法所面临的形势，为加大对土地违法违规行为的查处力度，确保国家宏观调控决策落到实处，《通知》还明确要求，由监察部牵头，会同国土资源部等有关部门，在近期集中开展一次以查处非法批地、未批先用、批少用多、非法低价出让国有土地使用权等行为为重点的专项行动。同时，还要求各地区要对国发[2004]28号文件实施以来的土地管理和利用情况进行全面自查，对清查出的土地违法违规行为必须严肃处理。对重大土地违法法规案件要公开处理。对应该给予行政处分的，要严格依照有关规定给予处分；对涉嫌犯罪的，要坚决移送司法机关依法追究刑事责任。不得以罚代纪、以罚代刑、以纪代刑。在此基础上，监察部、国土资源部将根据《通知》精神，针对土地违法违规行为的新特点，进一步完善相关制度。

十八、建立土地违法案件的查处协调机制有什么意义?

案件查处工作是促进国家宏观调控政策落实，保证土地管理法律法规有效实施的重要手段。而案件查处工作能否发挥应有的作用，关键在于对土地违法案件能否依法严格查处到位，特别是能否依法严肃追究违法责任人的法律责任。

严格依法查处土地违法案件并处理到位，既需要土地行政主管部门铁面无私、秉公执法，同时也离不开纪检监察机关及公安、司法部门的支持和配合。对土地违法行为的行政处罚决定是由土地行政主管部门作出，但处罚决定的落实常常要依靠法院的强制执行。对土地违法责任人行政责任的追究，土地行政主管部门只有行政处分建议权，处分决定的作出和落实要依靠监察机关。对土地违法责任人刑事责任的追究，土地行政主管部门只有移送权，刑事责任的落实要依靠公安部门、检察院和法院。因此，在案件查处工作中，部门配合非常重要。保证及时有效查处土地违法案件，必须加强土地行政主管部门与相关部门之间的沟通协调和相互协作配合。为此，《通知》明确要求，要“完善土地违法案件的查处协调机制”。有效的协调工作机制涉及案件查处工作的各个环节，应通过建立健全案件信息共享、案件移送、重大案件联合办案等多方面的制度来形成土地违法案件查处的横向联动机制，提高查处土地违法案件的整体效能，为案件查处到位提供有力保证。

十九、贯彻落实《通知》对土地管理工作提出了哪些新要求?

学习贯彻《通知》，既要抓好《通知》提出的各项措施的落实，又必须深刻理解这些措施的精神实质，特别要领会这些重大决策给土地管理职能、手段和方式等方面带来的影响，以更好地适应新的要求。

一是土地管理要更加主动地参与宏观调控。运用土地政策参与宏观调控，是党中央、国务院根据我国特有的土地制度、特殊的国情和特定的发展阶段作出的特殊选择，这就要求我们自觉担负起参与宏观调控的重大使命和神圣职责。为适应新的要求，第一，土地管理必须准确把握宏观经济形势，符合宏观调控需要，切实控制建设用地供应总量、结构和时序。土地利用计划要从单一服务于土地资源特别是耕地的保护，向服务于综合的宏观调控服务转变。为此，《通知》提出将新增建设用地计划指标纳入计划，真正管住建设用地总量，促进节约集约用地。第二，土地政策必须与区域、产业发展等政策的协调配合。《通知》对土地出让收益使用范围，从目前的用于土地开发和城市基础设施建设，调整为首先按规定足额安排支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费用以及补助被征地农民社会保障所需资金的不足，结余资金逐步提高用于农业土地开发和农村基础设施建设的比重，以及用于廉租房建设和完善国有土地使用功能的配套设施建设。同时，《通知》提出国家建立工业用地出让最低价标准统一公布制度，将国家区域政策作为制定最低价标准

的一项重要因素。这些调整，充分体现了落实科学发展观，建设和谐社会和实现城乡统筹的要求，不仅考虑了耕地的保护，更重要地考虑产业结构的优化、地区经济的协调发展等方面的要求。第三，对土地管理工作人员，不仅要求把握土地利用状况，还要求准确判断宏观经济形势，不仅要求熟悉土地管理的法律法规，还要求掌握国家产业、区域发展等宏观经济政策，仅仅做到依法审批土地还不够，还必须符合国家的宏观经济政策。为此，《通知》特别强调，对国家机关工作人员不执行国家土地调控政策的，应追究有关人员的行政责任。

二是土地管理要更加注重运用经济和技术手段。要切实管住管好土地，行政手段包括审批是必要的，但仅靠审批是不够的，还必须综合运用经济、法律和技术手段。《通知》提出的措施，始终贯穿了切断建设用地过度扩张的利益驱动这一主线，通过征地安置补偿机制的完善、土地出让收支管理的规范、土地税费的调整和工业用地出让的规范管理等手段，切断建设用地低成本盲目扩张的利益驱动，这就要求我们把管理的重点放在土地市场的引导和规范上，进一步发挥市场对土地资源配置的基础性作用。同时，市场作用的发挥在很大程度上有赖于市场信息的对称与公开，责任制的落实和考核也必须建立在扎实的调查统计等基础工作上。为此，《通知》特别强调，以各地实际耕地保有量和新增建设用地面积，作为土地利用计划考核、土地管理和耕地保护责任目标考核、新增建设用地使用费征缴的依据，这就要求我们充分采用遥感和信息系统等现代技术手段，加强土地调查统计和变更调查工作，及时准确掌握土地利用变化情况，切实改变基础工作与业务管理“两层皮”的状况，真正将调查、监测、统计等作为管理的技术手段，切实发挥其作用。

三是土地管理要更加注重依法监督管理。国发[2004]28号文件明确了地方土地管理的责任，总体上看，地方政府和土地管理部门对依法审批土地都能负起责任，但对审批以外实际建设用地的增加控制不力，缺乏应有的监管，影响了土地调控的效果。为此，《通知》从明确土地管理和耕地保护责任、完善土地审批制度、强化土地管理行为的监管等方面，对土地管理方式的转变提出了明确具体的要求，从注重事前审批向强化事后监管转变。首先，地方政府在土地管理上的权责更加一致。《通知》按照权责一致的原则，一方面，要求地方政府主要负责人对本行政区域内的耕地保有量、基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划执行情况负总责，责任目标进一步明晰；另一方面，也赋予地方政府统筹本行政区域土地利用的权力，《通知》规定，由国务院审批的城市分批次农用地转用和土地征收，每年由省级人民政府汇总后一次申报，经国土资源部审核，报国务院审批后由省级人民政府具体组织实施。这样做，既扩大了省级政府在省域范围内调剂、统筹土地利用的权力，又简化了中央政府土地审批的环节，能够投入更多的精力到事后监管上，切实提高行政效率。其次，土地管理的监督检查得到进一步强化。《通知》起草过程，正值国家土地督察制度文件的出台，为此，《通知》专门重申了国家土地督察机构的作用，同时，还对惩处土地违法行为作出了更加明确的规定，对国土资源管理部门及其工作人员依法行政提出了具体要求。这些政策措施，都是落实管理方式转变、强化监管的客观要求。

四是土地管理要更加注重部门协调配合。从我国宏观调控的实践看，产业政策、货币政策、财政政策、土地政策等必须综合运用，才能真正取得实效。国发[2004]28号文件和这次《通知》，都是在国务院统一领导下，多部门互相配合、互相支持形成的。《通知》也明确要求，“发展改革委、监察部、财政部、劳动保障部、国土资源部、建设部、农业部、人民银行、税务总局、统计局、法制办等部门要各司其职、密切配合，尽快制定本通知实施的配套文件，共同做好加强土地调控的各项工作。”目前，随着参与国家宏观调控的深入，国土资源部门的地位和作用与过去相比，发生了根本性变化。在这种情况下，我们更应当注重部门配合，适应矩阵式管理新模式的需要，学会打组合拳。比如说，在耕地保护方面，要积极与农业等部门配合；在被征地农民安置方面，要尊重劳动保障等部门的意见；在土地供应方面，要主动做好与发展改革部门的协调；在土地税费征管方面，要积极配合财政、税务部门做好工作；在房地产市场调控方面，要与建设等部门配合；在土地违法案件查处方面，要建立与监察、司法等机关的协调机制等。

二十、进一步完善土地调控体系的改革方向是什么?

在《通知》起草过程中，各有关部门还形成了一些进一步深化改革、完善土地调控体系的思路。主要有：进一步提高被征地农民的保障水平；新增建设用地土地有偿使用费就地全额缴入中央国库，由中央财政以基本农田保护面积为基数返还给地方，并向中西部地区倾斜，专项用于基本农田建设和保护、土地整理、耕地开发，以及直接补贴承包经营基本农田的农户；按照减少审批环节、强化监管的要求，进一步改革土地审批制度等。这些思路符合土地管理制度改革和完善土地调控体系的方向，但由于涉及到有关法律的修改问题，为保证政策措施的及时出台，《通知》对此未作具体规定。因此，其中的政策措施，有的还只是过渡性的。

从国发[2004]28号文件到这次《通知》的出台，是新一届中央领导集体探索运用土地政策加强和改善宏观调控取得的重大成果，充分体现了党中央、国务院实行最严格土地管理制度的坚定决心。《通知》提出的调控措施，有的虽然带有一定的过渡性质，但这些措施体现的政策思想，代表了今后土地管理改革的方向。因此，我们学习贯彻《通知》，既要抓好这些政策措施的落实，又必须深刻理解这些政策措施的精神实质，以更积极更主动的姿态投身到土地管理改革的实践中。对于以上提到的符合改革方向的思路，我们将积极配合有关部门继续深入研究。