我国城市森林公园制度设计

摘要 通过阐述我国城市森林公园的发展历程和发展现状，与国外城市森林公园进行对比，得出我国城市森林公园应借鉴之处。结合对准公共物品的供给运营方式、利益相关者问题的研究以及理论分析制度对于我国城市森林公园的必要性，进一步具体提出我国城市森林公园的制度设计应做到的5个方面。

关键词 城市森林公园；制度设计；对比；理论分析

中图分类号 S759.91 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2011）13-0192-03

森林公园是“具有一定规模和质量的森林风景资源和环境条件，可以开展森林旅游，并按法定程序申报批准的森林地域”[1]。城市森林公园是位于市内或市郊有一定面积、森林覆盖率较高的自然风景。城市森林公园以保护为前提，利用森林多种功能为人们提供各种形式的旅游服务和进行科学文化活动的经营管理区域，且拥有良好的森林植被，森林野趣突出，满足广大市民回归自然和假日郊游等户外活动需求，等同于城市园林绿地，是城市社会公益性开发型的公园。

1 我国城市森林公园发展历程

我国城市森林公园起步于20世纪90年代，1992年林业部成立森林公园管理办公室，1993年成立中国林学会森林公园和森林旅游分会，1994年国家又《森林公园管理办法》，同年成立“中国森林风景资源评价委员会”，1996年“森林公园总体设计规范”。

国家对森林公园事业的支持使部分地区将城市公园绿地改建为城市森林公园。同时随着城市辐射范围的扩大、“一小时生活圈”在城市生活中被广泛提及和使用，一些处于城市近郊的森林、林场的生态游憩价值日益凸显，进而被囊括进城市规划区改，加以保护并合理利用建成森林公园。如成都市城乡绿化一体建设，推行城市、森林、园林的“三者融合”，城区、近郊、远郊的“三位一体”，乔木、灌木、地被的“三头并进”，生态林、产业林和景观林的“三林共建”，建成了点、块、带、网、片相结合的城市林业生态系统（景观系统），建成24处城市森林公园。

2 国外城市森林公园制度经验及启示

相较于我国森林公园仅20余年的发展历史，西方国家部分发展成熟的森林公园已有百年历史，其在规划与管理上的一些制度也值得我国城市森林公园学习和借鉴。

2.1 规划制度可操作性

目前，国外的城市森林公园的规划制度讲究可操作性，整个规划制度分为规划与管理基础、总体管理规划、工作纲领规划、战略规划、实施规划和年度执行计划与年度执行报告6个部分，每个部分都有明确的目的[2]。我国目前对于城市森林公园规划的制度多半是定性的简要说明，对森林公园的性质、目标等做纲要性说明，缺乏操作性。

在资源保护驱动机制和公众参与决策的制度上，发达国家的城市森林公园的资源保护的驱动机制会在社区与利益相关者上作相关的研究，推动资源保护的理念在国民中能够被广泛接受。而我国多半以机械的理论宣传为主，所收到的效果自然是事倍功半。

2.2 政府倾注精力

发达国家政府对城市森林公园投入了巨大的精力和财力。以瑞典为例，瑞典的国家森林公园归国家所有，其建立必须经过国会审议通过，完全属于公益事业单位。大部分国家森林公园经费来自国家财政全额拨款，一些国家森林公园经费来自由中央政府、地方政府、社区共同出资成立的基金[3]。

相比之下，我国森林公园建设至今尚未纳入中央和地方国民经济和社会发展计划，相应的基本建设投资和保护管理事业经费大多没有纳入各级财政预算。自1994年以来，国家每年对全国森林公园的基本建设投资在200万～300万元，投资总额还不及一处部级自然保护区的基本建设投资。

2.3 生态保护的价值取向

目前，国外城市森林公园的价值取向已逐渐由初期的游憩利用转向生态保护，保护和维护地区生态完整性。以加拿大为例，其国内的城市森林公园的功能分区通常划分为5带：特殊保护带、原始生境带、自然环境带、户外游憩带、公园服务带，在特殊保护带，严禁机动车的进入和游憩设施的修建，并从有效保护的目的出发，提出了国家公园允许开展的42种游憩活动类型。瑞典的城市森林公园也尽量保持自然环境和生物资源的原生性特征，尊重自然、保护自然成为自觉的规划意识和规划行为，在建设过程中，除修建必要的交通公路、旅游步道、户外野营、游客服务中心和管理办公场所之外，不设其他工程。

3 城市森林公园制度设计框架

3.1 城市森林公园制度理论分析

3.1.1 克服“灯塔效应”和“免费搭车”特性需要制度。公共物品具有非竞争性和非排他性，非排他性是指任何人即使不愿意为某物或为其提供的服务付费，也不可能将其排除于该物品和服务的消费之外；非竞争性是指一物品被人消费时，并不妨碍或影响别人对同一物品的消费。由于城市森林公园在效用上可以定价，在技术上可以排他，所以城市森林公园不能严格符合公共物品非排他性的特性，依据此特性，将其归为准公共物品。城市森林公园作为公共物品不能在市场上交换，不具有市场价格，因为消费者不愿意一个人支付公共商品的费用而让别人都来消费，西方经济学把该现象称为“灯塔效应”和“免费搭车”，城市森林公园提供的公益效益属于公共商品，因而森林公园的公益效益无市场价格和不可能确定其价格，且城市森林公园不能通过市场交换来满足公共需求。

城市准公共物品在城市发展中具有十分重要的作用，我国城市准公共物品的供给和管理已多样化，但仍然存在诸多不合理现象。城市森林公园在很多方面为公众提供至关重要的服务义务，已成为人们不可或缺的公共产品，但作为准公共物品其发展的困境仍然存在，制度对于克服“灯塔效应”和“免费搭车”特性带来的诸多不利，保障准公共物品的供给、满足公共需求、兼顾效率和公平等方面是不可或缺的。

3.1.2 调控外部效应需要制度。从经济角度来看，城市森林公园综合效益的外部性明显，森林可以涵养水源、保持水土、释放氧气、提供休憩等，但这些都体现在其公益效能的外部经济效益上，而不是体现在其作为旅游产业的内部经济效益上。以温州茶山森林公园为例，经核算，2001年该公园经济效益1 563.8万元，生态效益5 567.6万元，社会效益1 694.1万元，3项合计8 825.5万元，经济效益仅占综合效益的17.7%，其余82.3%的综合效益均以生态效益、社会效益来体现，无法实行市场价格，该部分外溢效益即成为城市森林公园的外部效应。森林公园的外部效益极大地影响了城市森林公园开发者积极性的发挥，故用合理的制度来调控城市森林公园的外部效应是我国城市森林公园有效管理与良性发展的重点和难点。