煤炭资源管理乱象

用“有水快流”，“大干快上”这样的话比喻西部贫困地区在能源资源开发的过程中迅速暴富起来实在是再形象不过了。短短的10多年间，不少部级贫困县就因疯狂开采和变卖煤炭资源而弃贫成富，跻身到了西部百强，甚至是国家百强县的行列。岂不知，贫瘠的土地上疯长的GDP同样给这些区域的经济持续发展留下了众多的后遗症，甚至是不尽的环境灾难。

改革开放30多年，经济快速发展与资源相对稀缺间的矛盾在我国日益凸显。 “粗放型”的产业发展模式已成为我国资源开发面临的严重问题，尤其是一些地区在资源开发与管理过程中乱象丛生。

在西部的某些资源富集区，地方政府为追求短期的财税收入，默许一些煤炭资源开发企业以减少安全环保投入，逃避承担社会责任的方式获得利润。虽经多次转型改造，依然存在诸多管理的问题，甚至仍然有某些干部“收黑钱、干黑事、谋黑利”等违法违纪现象。

管理制度不科学

涉煤领域的首要问题是煤炭资源的开发利用与合理保护。我国现有的煤炭资源保护与开发政策明显滞后于经济社会发展的现实需求，加之有些管理部门执行不严格、不认真，致使部分不法分子与少数管理人员沆瀣一气，钻政策和监管的空子，盗挖国家资源，大发不义之财。

在陕北榆林、内蒙古鄂尔多斯，以及宁夏、山西等省市的一些地方，本刊记者了解到的煤炭开采之“乱”，且真实的反映出了我国煤炭开采双轨并存的“乱象”。 除了国有煤矿以外，相当多的煤矿所有权、经营权和采矿权归属主体不明晰，有的煤矿甚至处于“三权分离”状态。

上个世纪80年代中期，山西省响应国家“有水快流” 的号召，走上了大办小煤矿之路。管理最无序的时候，凡是能在县、（地）市煤管部门办出一纸批文的，都能开煤矿。记者在晋北左云县了解到，在100多平方公里的地方数年中就开了480多座小煤矿，许多小煤矿的井田面积不到0.5平方公里。

本世纪初的三四年中，山西省产煤区的各级政府疯狂开矿，致使山西全省煤矿总数在最多的时候达9000多个。

之后，这种“大干快上”的资源开发方式，作为经验被陕北、内蒙古、宁夏等煤炭资源富集区推而广之，一时间西部煤炭资源开潮风起。因为煤炭资源是无偿划拨的，各类投资者便一拥而上。市、县、乡政府投资的，社会单位投资的，村集体投资的，乡村联营的，还有社会单位与乡村联营的，可谓门类齐全。

一位长期关注煤炭开发的人士向本刊记者透露，“煤炭资源管理制度不系统、不科学，造成各地中小煤矿的投资主体和所有权性质十分混乱”。

“到90年代后期，煤炭价格掉进低谷”。这位人士说，“除个别乡村煤矿仍由集体经营以外，多数地方中小煤矿通过承包、租赁、托管、改制等形式，转为个人经营。由于当时的国家产业政策和法规没有明确煤矿是否允许个人投资、经营。不少地方为了绕开这个敏感问题，给个人承包煤矿派出了由政府或集体任命的矿长当法人代表。”这些“法人代表”只参加政府的各种会议，应付各种检查，实际根本不行使任何管理权。

2000年以后，煤炭价格一路暴涨，煤矿的易主率也更加频繁起来，据悉，有的煤矿在一年中被数易其主，更换五六个投资人。中小煤矿层层转手，投资主体和经营主体不断变更，形成了十分复杂的产权关系，煤矿“三权分离”的现象比比皆是。

由于投资者和经营者未必是所有者，产业政策又缺乏连续性，所以大部分经营者均抱着“短期干、凑合干”的心理，不愿投资技改；煤炭资源的回采率只能达到15％至30％，且弃瘦采肥；重大安全生产事故发生后，往往出现矿主逃逸、矿长坐牢、而对死难矿工善后处理则由地方政府“埋单”了事。

行政审批腐败多

涉煤领域行政审批项目很多，特别是办理煤炭生产经营所需的“六证”，包括：采矿许可证、安全生产许可证、煤炭生产许可证、工商营业执照、矿长资格证、矿长安全资格证等，证照数量多、程序复杂、时限过长、严重制约企业生产发展与安全稳定，这便为少数干部利用审批权牟取私利找到了合理的借口。

有人说，在煤炭价格节节攀高的过程中，煤炭资源管理中的每一枚图章背后都有可能滋生腐败的病菌！

“关闭”和“整合”是国家在煤炭资源的宏观管理政策中频繁出现的关键词。为了“以小吃大，整合别人”，许许多多的中小矿主，勾结相关管理部门，逃避关闭。特别是2006年10月以后，国家煤炭资源管理体制开始了从“无偿划拨”到“有偿使用”的改革，煤炭资源开采权属的取得的经济门槛被提高了。但是，本刊记者从搜集到的公开的煤炭资源招拍挂信息发现，采矿权成功售出的信息寥寥，相反，煤炭资源置换的信息却明显增多了。

“煤炭资源置换的审批，是最近几年来审批领域腐败的重灾区，也是煤老板们获得煤炭资源的重要非法途径。” 一位深谙煤炭资源民间开发的人士向本刊记者透露。

面对记者的疑虑，他不无顾虑地说，“一些煤老板们，借口自己原来的煤矿被国家修建铁路、公路，或者小城镇建设等公共设施占用，需要调配一块新的资源地，层层贿赂主管审批的主管部门，最终得到一块肥厚的煤田。”

据他说，在这种置换中，有因公被占了少部分面积而置换到更大面积的煤炭资源的，也有用零星的边缘矿藏置换到整块易于开采的煤田的，更有甚者用已经完全采尽的废弃煤矿置换到新的煤炭资源。“在煤炭资源富集区，各县市都有这种现象。”这位人士肯定地说。

本刊记者了解发现，资源置换审批手续比较复杂，不仅需要主管县市领导审批，还需要到省级数个权威部门报批……由此推断，煤炭资源置换黑色幕布一旦揭开，贪腐数目将是触目惊心的！

国家安监总局原局长李毅中就指出：一些地方资源整合不规范，以整合和改扩建为名拖延逃避关闭。一些地方以资产整合代替资源整合，将两个以上资源范围互不搭界、甚至非同一矿区的小矿，勉强拼凑成为一个大矿，一证多井； “矿”变“井”，换汤不换药，继续非法违法。有的整合范围宽泛无边，借整合之机为应关闭的小煤矿留后路、开便门。某些产煤县市公告的第二批关闭名单中，半数以上的关闭矿井（最高达96％）纳入整合对象；一些地方没有坚持“先关闭、后整合”原则，纳入整合对象的矿井没有立即停止生产、吊销或暂扣证照，没有正规进入技改程序；一些煤矿整合标准低下，有的整合矿井继续采用落后的不合规的开采生产方式，整合后形成了更大的隐患。

最高人民检察院的最近一项调查也表明，矿产资源领域职务犯罪往往涉及地方各级党政领导部门、国土资源、安全生产、矿产管理、财政税收、公安等行业主管、监管、执法执纪部门，以及国有矿山企业等多个单位部门，由上至下、辐射面广、涉及人员众多。

“危害最大的是干股和权力股。”山西省煤矿安全生产监督管理局调研员曹建林在接受记者采访时一语道破天机，“如果他们不当官了，不握审批大权的图章了，煤矿还会给他分红吗？”

监管部门不作为

政策不落实、制度不执行、监管不到位，管理部门的不作为，致使少数承担监管责任的单位和个人有了官煤勾结、权钱交易的可乘之机。

煤炭矿山监管人员对非法开采和越层越界开采可以置若罔闻，视而不见，甚或是以罚代管。山西省汾西县僧念镇分管打击非法开采的副镇长郭某，为了每月收缴五万元罚款，安排监管人员定时定额向各私开矿主收取“关闭费”。这种摊派“罚款”的做法，不仅没有打击非法私开矿口，还导致该镇私开矿由100座蔓延到323座。

“监管不到位，小煤矿安全生产状况如何从根本上得到改善？”李毅中曾公开指责：“一些地方煤矿安全监管监察和行业管理的关系没有理顺，许多产煤乡镇没有专门的安全监管机构和执法队伍，煤矿整顿关闭和安全监管力度有层层衰减的现象。一些地方联合执法机制不健全，在对小煤矿的安全管理以及资源管理、建设项目管理、劳动用工管理诸多方面，都存在着一些薄弱环节。”

据本刊记者调查，基层反映较多的煤矿“六证”，确实存在着颁发和管理不规范、证照之间衔接不够，以及煤矿办证难、持证率低等问题。一些工作人员和监管人员工作不实、执法不严，对小煤矿非法违法行为，或者没有及时发现，或者发现了而没有盯住不放、一抓到底，失之于宽、失之于软，以至于酿成严重后果。

近10年来，全国各地小煤矿相继发生的瓦斯爆炸、冒顶和透水等重特大安全事故，给矿工的生命财产造成惨痛损失。这些案件的背后，无一不暴露出这些地区的监管部门不作为，甚或是形同虚设的弊病。

深度链接：煤炭资源整合新怪象

煤炭资源整合重组，是近几年国家在煤炭开发领域大力推进的改革措施。由于煤炭资源有偿使用制度改革牵涉面大，利益关系复杂，因此各地在坚持推进煤炭资源整合与煤炭资源有偿使用相结合的过程中，碰到了很多带有倾向性的问题，亟待解决。

怪象一：生拉硬扯，搞拉郎配式的整合。煤炭资源整合是依靠政府行政力量强力推进的工作，从方案制订、批复到具体实施，县、市政府层层负责。这个过程中，已经出现了政府一厢情愿搞“拉郎配”的问题。

怪象二：小煤矿在整合中逃避关闭。这是一个已经暴露出来的问题。这些不法矿主打通各种关节，虚假核定生产能力，虚假申报资源储量，结果“该死未死”，在资源整合中摇身一变成单独保留煤矿，当地煤炭、国土部门糊里糊涂收了资源有偿使用价款。

怪象三：非法煤矿在整合中“借尸还魂”。还有些证照不全、证照过期或者安全隐患十分严重的煤矿，本来属于关闭之列。在整合过程中，这些小煤矿或者傍大矿成为整合对象，或者动员当地各方利益集团以各种理由参与整合，趁机“借尸还魂”。

怪象四：资源有偿使用中“一女嫁二夫”。煤炭资源的地质分布大都按照地质结构分层次分布，在煤炭埋藏深厚的地方，还存在把同一块煤田的不同层次的资源同时出让给不同的矿产权人，收取资源价款，业内称作“一女嫁二夫”现象。这种现象容易造成越界开采，埋下巨大的安全隐患。

怪象五：以小吃大“逆整合”。在一些地方采访时，记者了解到，在执行政策时有些政府官员和职能部门负责人不做详细调查，甚至个别人，竟然炮制出“小矿吃掉大矿、旧矿兼并新矿”的整合方案，引起当地人强烈不满。

怪象六：资源整合中一味求大。资源有偿使用是一次煤炭资源重新整合、并小为大的规模化调整。但一些地方不顾实际一味求大，不顾资源条件、运力约束和资本实力，结果导致整合工作被迫中止。晋北某县试图一次性将13座小煤矿整合成一家，结果导致兼并方负债规模过大，准入门槛过高。

怪象七：资源整合变成圈占资源。在资源整合中，要引入大集团等战略投资者，但内蒙古的一些地方出现了大集团打着资源整合的名义大面积圈占煤炭资源，拿下资源不开发等着炒卖的现象。

怪象八：在资源整合中盲目追求速度。资源有偿使用和整合工作牵涉利益关系复杂，因此不能盲目求速度、催进度，工作应务求扎实。