我国房改进程另一大遗憾

我国的“十二五”规划决定，在“十二五”期内，建设3600万套保障房。这是我国一项空前的、规模宏伟的建设保障房规划。闻此喜讯，令人十分高兴。

住建部领导在宣布这一喜讯时还指出：完成这一宏伟规划，到“十二五”末，我国的保障房可以覆盖城镇居民总数的20%。闻此，令人十分痛心，十分内疚。痛心的是，“十二五”末正是新中国成立66周年，值此六六大顺之年，我国保障房的覆盖率却只能达到20%。内疚的是，我是一个参与房改文件起草的人。如果我们不在房改进程中下出大“昏招”，保障房的覆盖率会远远高于这一水平，到今天许多城镇的覆盖率超过70%也不是难事。

我与一位朋友讲述以上论点时，他吃了一惊，提了很多问题。我把他提的问题和我的回答整理成以下八条，似能比较全面地解释以上论点。

一问：为什么建国60年后的“十二五”才开始大规模建设保障房，直到“六六大顺”之年，保障房的覆盖率才达到20%？

答：党和政府一贯地关心人民的住房问题。新中国建立之初，面对“一穷二白”的国情，实行了低工资制，力求多节省出一些资金来加快建设。在那种情况下，我国推行了与之相适应的公房低租金制度，以求在当时的条件下较好地解决广大职工的住房困难。现在我们可以看清楚，这种公房低租金制度，是一种符合当时国情的以保障房为主体的住房制度（以下简称保障房制度）。最好的证明是，而今正在推行的廉租屋，就是一种公房低租金制度。在当时比较艰难的条件下，通过各级政府和各单位千方百计地努力，每年都能建设一批公房。再加上各城市还进行过三、四次住房解危、解困活动。累计到上世纪九十年代，全国已有60%以上的城镇居民住在这种保障房内，因而当时我国已经成为世界上拥有众多保障房的国家之一。

二问：这样巨大数量的保障房到哪里去了？

答：根据当时住房商品化的房改理念和政策，我们决定把可以出售的公房全部出售成为私房，从而“消掉”了当年实有的数量巨大的保障房。

三问：为什么会形成这样的房改理念和政策？

答：形成房改理念和政策，决定于当时的历史条件。我国推行房改初期的主客观条件主要有三：其一，长期受外国封锁的“闭关锁国”，使得我们对国外的住房情况知之甚少。房改之初我们就不了解什么叫保障房，更不可能把旧住房制度认定为保障房制度。其二，当时我国的大局和主流是推行商品经济和市场经济，因而从房改一开始我们就毫不犹豫地走住房商品化的道路，并认定提租补贴和出售公房是符合商品化要求的、最佳的改革举措。其三，在改革进程中逐步地认定：房改的对象是旧的公房低租金制度，住房商品化的主要对象是公房，因而把可以出售的公房全都出售使之成为私房，是全面推倒旧制度“彻底革命”的举措。

四问：当时人们列举了旧住房制度许多弊端，使人们认为必须推倒它，是否属实？

答：旧住房制度确实存在许多弊端。但其中不少弊端，例如有的单位分配不公，有的单位有人恃权多占住房等，在近些年分配保障房的过程中仍时有发生，并非旧制度所专有。旧制度所专有的弊端是所建公房全都只租不售，并让所有的租房人都享受低租金待遇。这种办法，政府和单位每年都要投入大量资金建公房，却一分钱也收不回来。更由于低租金不敷维修之用，每年政府和单位还要补贴大量维修管理费用。产生这一弊端的主要问题是，没有区别对待，每个居民没有尽其所能地参与住房负担。这种全由公家负担的办法，已使旧制度逐步地处于难以为继的境地。对此，《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发[1998]23号，下称“23号文”）决定停止旧制度、推行住房分类供应制度是完全正确的。因为住房分类供应制度正是一种按居民经济承受能力区别对待，有租有售，使每个居民都能尽其所能地参与住房负担的制度。

五问：从“23号文”至今已过去15年，为什么没有人去研究旧制度的问题？

答：当年人们认定旧制度是房改的对象，列举了它存在的诸多弊端，最后由“23号文”做出予以停止的定论。对于已有定论的事，人们不去研究它是完全正常的。只有我这个既研究住房问题也研究房改历史的84岁老翁，通过近十几年的漫长岁月才有所感悟。今天我在此发表的属于反省性质的意见，就会使我成为全国唯一的提出旧制度是保障房制度的人，也是唯一的提出我们下出了“消掉”数量巨大保障房大“昏招”的人，如因其不当而引起众怒，很有可能受到严厉批判。以上意见，没有经过长期的房改经历是难以感悟出来的。我这个产党员既然感悟到了，就不能让其“淹没”，而应以对党对人民负责的态度把它讲出来，使之成为研究房改历史的后来人兼听则明的参考资料，即使受到批判也无怨无悔。

六问：在房改之初决定走住房商品化的道路，可以理解。但在“23号文”做出推行住房分类供应新制度决定后，如果再继读出售公房变成私房，岂不成了先卖掉数量巨大的保障房，然后再去建设保障房吗？

答：你的提问建立在我前面讲的旧公房也是保障房的基础上，现在来看当然提得很有道理，但却不符合当时的历史实际。从“事后诸葛亮”来讲， 即使当年没有认识到旧公房是保障房，“23号文”也面临着两种选择。第一，将出售公房变成私房的改革进行到底；第二，把出售公房改为出售保障房，使改革旧制度与建设新制度紧密地结合起来。可惜当时人们认为，旧公房是住房商品化的对头，是改革的对象，把可以出售的公房全部出售使之成为私房是“彻底革命”的举措。而人们对保障房重要性的认识还处于起步阶段，对保障房需要用半产权房等办法予以稳固更是毫无认识。因而，当时没有一个人能够超越历史局限提出第二选择的建议，也就毫无疑义地把第一选择写入“23号文”。我曾在1992年（与林志群同志合作）和1997年发表过两篇介绍国外推行住房分类供应制度的文章，似乎对此问题了解得稍早、稍多一些。其实了解得很肤浅，当年我在参与“23号文”送审稿起草时，就从未想到过第二选择。

七问：如果当时决定实施第二选择，会不会增加困难？

答：实施第二选择，主要的内容是把出售公房改为出售保障房，与出售公房的任务量完全相等，不会增加困难。如果采用第二选择，主要应采取以下四项措施：第一，宣布将旧制度所有的公房全部改为经济适用住房，出售公房就成了出售经济适用住房。第二，出售价仍按当年定的“房改价”，不让居民多出一分钱。第三，只要居民愿意在这套经济适用住房里住一辈子，政府也不干预，不影响居民拥有住房的愿望。如要出售，则由政府或主管单位依照经济适用住房的有关规定予以回购。第四，在1998年以前各城市已经出售了一定数量的公房，但都没有发产权证。只要在发产权证时申明按新规定所有出售的公房都属于经济适用住房就行了。

八问：实施第二选择有何好处？

答：最大的好处是，在2000年出售完可以出售的“公房”即经济适用住房后，我国的经济适用住房的覆盖率就超过居民总数的60%。回想这些年我国建设供应保障房的波折坎坷和艰难困苦，把第二选择叫做“好得不得了”也不算夸张。在保障房60%覆盖率的基础上继续提高就容易得多。因为其比较容易，各城镇政府的积极性也会高得多。可以这样估计，考虑到城镇人口增加和有些住房必须折除等因素在内，大约用十几年时间，依靠建设廉租屋和经济适用住房齐头并进，许多城镇的保障房覆盖率超过70%也不是太困难的事。个别条件特好的城镇，为了争当“冠军”或“前十”，就有可能率先达到保障房覆盖率超过80%的既定目标。

实行第二选择，还有以下几大好处：一是，城镇内大多数居民住在数量巨大的经济适用住房内，就成了城镇政府必须十分关注和认真抓好的重要工作。规章制度会越来越完善，管理水平会越来越提高，保障房的运行会越来越健康。而前几年每年建设的经济适用住房只占总房量的5%左右，反而出现了建房很少、问题很多的怪现象。二是，按一户只能住一套经济适用住房的规定（旧制度也规定一户原则上只能住一套公房），完全符合我国人多地少需要在住房建设供应上节约使用土地的要求。三是，要求公务员每户住一套适用于公务员的经济适用住房（我在之前发表的文章中论述过），有利于廉政建设。四是，前些年我国对房地产业的宏观调控，曾对房价和住房套型多次提出要求，但都未落到实处。如果大多数居民住经济适用住房，其房价和套型由政府确定，既解决了广大中低收入者的住房难，切实地成为惠及大多数居民的德政，又抓住了解决上述问题的关键。五是，解决了中低收入者的住房问题，房价问题就成了高收入者的住房问题而“不足为虑”。只要针对高收入者大都拥有多套高档住宅而采取征收较高税收的办法，就会抑制这些人的“购房热”，房价也能平稳。

十分内疚，我们当年囿于历史的局限，在“23号文”中下出了先把数量巨大的保障房“消掉”，然后再从头开始去建设保障房的大“昏招”，使得以上的估计和好处只能是空想，因而成了我国房改进程中另一大遗憾。由于这一“昏招”阻滞建设新制度进程特别严重，也可以称之为最大的遗憾。

这一“昏招”还曾延续到制定经济适用住房的管理办法中。由于建设经济适用住房用地免收土地出让金，因而规定：居民购买经济适用住房超过5年后，只要补足土地出让金就可以上市出售。它再一次证明，当年流行的出售公房是“彻底革命”的思想对人们影响之深，以及对保障房需要大力维护认识之浅。现在人们一看就会十分惊奇，辛辛苦苦建起来的经济适用住房，五年之后就可以通过出售把它“消掉”，完全是一种“狗熊掰棒子”的办法。这一“后续”的“昏招”，直到后来把经济适用住房定为半产权房才得到纠正。

为此提出两条建议：其一，新加坡住政府组屋的居民超过总居民户数的80%，已建成的组屋除极少数因极为特殊的原因经批准可以拆除外，所有组屋都要长期保证完好运行。因此建议我国政府进一步做出明确规定，今后建设的各种保障房（含棚户区改造），除了政府掌握全产权的公房（例如绝大部分廉租屋）外，其余的都定为半产权房，并把两者都纳入保障房运行机制（这个机制也要不断完善）切实管好。一定要做到：保障房建成一套就多一套能够长时期地完好运行，一个平方米也不得随意丢失。其二，“十二五”我国已经在建设保障房上迈出了大步，望能毫不松懈地继续阔步前进，再用几个五年计划的艰苦努力，把“失去”的时间抢回来，争取用不太长的时间实现我国发展保障房的既定目标。

（作者声明文责自负，并欢迎业界共同探讨。）