我国税收优惠政策调整的思路

税收优惠是国家利用税收杠杆对经济运行进行调控的一种手段，它是国家为实现一定的社会政治或经济目的，通过制定倾斜性的税收法律、法规、政策来豁免或减少经济行为或经济成果的税收负担的行为。作为税制构成要素，税收优惠政策不仅是改善投资环境、引导资金流向的主要杠杆，也是促进地区经济协调发展的重要手段，是经济发展的重要助推器。我国现行的税收优惠政策存在一些不合理、不规范的成分，因此，我们应该找到正确的税收优惠政策调整思路，看清国内外经济形式、按照国际惯例要求来建立一个科学的税收优惠政策机制。

一、我国现行主要的税收优惠政策 目前，我国税收优惠政策的目标涉及经济、社会和其他领域等多个方面，其形式主要有退税、减免税、延期纳税、亏损抵补等。

（一）促进各区域间协调发展的税收优惠政策

此类税收优惠政策主要有：促进经济特区、经济技术开发区等特殊区域率先发展的税收优惠政策；支持西部大开发的税收优惠政策；支持东北老工业基地振兴的税收优惠政策；促进中部崛起的税收优惠政策；促进民族自治地区加快发展的税收优惠政策。

（二）与民生问题相关的税收优惠政策

此类税收优惠政策主要有：服务“三农”的税收优惠政策；支持教育事业发展的税收优惠政策；促进文化、卫生、体育事业发展的税收优惠政策；扶持弱势群体就业再就业的税收优惠政策。

（三）以资源节约、环境友好为主题的税收优惠政策

此类税收优惠政策主要有：鼓励废旧物资回收利用的税收优惠政策；鼓励资源综合利用的税收优惠政策；鼓励抽采利用煤层气的税收优惠政策。

（四）强调科技进步和自主创新的税收优惠政策

此类税收优惠政策主要有：鼓励高新技术产业发展的税收优惠政策；鼓励企业增加研发投入，提高自主创新能力的税收优惠政策；鼓励先进技术推广和应用的税收优惠政策；支持科普事业发展的税收优惠政策。

二、我国现行税收优惠政策的基本评价和存在的问题

我国现行税收优惠政策的制定与实施始于20世纪70年代未80年代初，是随着改革开放的逐步深入而逐渐推开和深化的。总体来看，我国目前的税收优惠政策有以下特点：税收优惠内容几乎涉及现行税制的各个税种，税收优惠方式多种多样，形成了不同层次的税收优惠。

但是也要看到，目前我国的税收优惠政策还存在许多缺陷和问题：

（一）优惠项目多，内容庞杂

几乎涉及所有的税种、税制要素和政治、经济、文化、教育、科技、卫生、体育、民政、司法、军事、外交等各个领域，使得中国现行税制的税收优惠十分庞杂。而税收优惠的形式过于单调，且缺乏监管。

（二）税收减免管理权限主要集中在中央，具体操作时又具有很大的伸缩性

一些地方和部门擅自出台税收优惠政策，随意性“包税”、“先征后返”等，帮助企业逃避税收，增加了税收的额外损失，加剧了地区、部门和产业结构的失衡和资源配置扭曲。

（三）产业税收优惠政策滞后，不利于产业结构的调整、优化

随着经济发展和技术进步，产业税收优惠不能适时突出高新技术产业、知识经济的政策导向，存在税收优惠政策出台滞后现象。

（四）审批程序复杂时间长，影响优惠政策的操作

税收优惠政策执行起来，有的只需要按照政策该减就减，该免就免，有的需要一套完整、复杂的审批程序，稍有不慎则会导致国家税收的大量流失。

（五）缺乏总体规划和设计，方向不够明确，重点不够突出

有些税收优惠交叉、重复，有些税收优惠政策互相矛盾，有些税收优惠制度上存在漏洞。

（六）对减免税金的管理偏松

使用时缺乏必要的跟踪问效，有关项目的审批、项目执行情况的检查、项目最终成本与效益的考核、有关数据的统计与公布等，都没有统一的制度和规范。

（七）税收优惠的范围不科学

经济特区、经济开发区、经济技术开发区享受较多的税收优惠，拉大了沿海发达地区与经济落后地区的发展差距。

三、对国外税收优惠政策的分析与借鉴

不论是发达国家还是发展中国家，利用税收优惠促进国家经济发展的例子很多，大体上可分为以下几种情况：

（一）区域性税收优惠

区域性优惠不仅被发展中国家广泛用于吸引外资发展地区经济，也被发达国家采用，作为发展地区经济的有效措施。所不同的是，发达国家实施区域优惠相对较少， 而发展中国家实施区域优惠居多。

（二）产业性税收优惠

根据本国经济的实际需要，有选择、有重点地引进外资发展本国的特定产业和项目是国际上的普遍做法。发达国家偏重实施产业优惠。

（三）税收优惠操作形式的多样化

对外资的税收优惠很多国家都不局限于一种形式，比较普遍的做法有两大类：一是实行直接税收优惠操作方式，通常表现为定期减免所得税、适用低税率、税额扣除等；二是实行间接税收优惠操作方式。

（四）适应经济形势的发展，适时调整税收优惠

为保持税收优惠政策的实施效率，大多数国家都认为应依据本国经济发展客观状况对税收优惠做及时修正、调整，无限度实施只能导致税收优惠调控方向与经济发展目标相扭曲。

从国外的税收优惠实践中，可以总结出以下几点供借鉴：其一，区域性优惠的实施要保持区域内政策的统一，以利于内、外资企业间的公平竞争；其二，产业优惠要充分体现产业导向，重点促进高科技产业、知识经济发展；其三，税收优惠形式应从主要侧重直接优惠转向侧重间接优惠；其四，适度控制投资规模，保障投资的优化和操作运行的规范化。

四、调整和完善我国现行税收优惠政策的基本思路和建议

（一）完善税收制度，精简优惠条目

随着国民经济日新月异的变化，我们现行的税收制度，已日益暴露出更多的矛盾和问题，亟需做出相应的调整。因此，应对一些因优惠政策制定过多而导致征收成本高、难度大、漏洞大的税种条目及时修订完善，对已经完成了其历史使命的优惠政策及时进行清理裁员，或并，或改、或废，去陈布新。

（二）建立规范灵活的优惠政策审批程序

对不同的审批项目按预计金额和对社会经济影响程度的大小建立一套规范的审批制度。减少一些不必要的部门、环节的周转时间和周转程序，减少行政职能部门的行政性审查，把重点放在是否符合优惠条件的审查核实上。

（三）调整区域性税收优惠政策、加大对产业性税收优惠政策的调节力度

当前，我国的区域性税收优惠政策主要针对经济特区、沿海经济开发区及边远地区等，主要侧重于东部沿海地区，导致区域经济发展不平等，拉大了东部地区与中西部地区的经济差距。建议取消现行对沿海、沿边、沿江特区的多层次优惠，暂保留对五个经济特区和上海浦东新区的优惠政策条件具备适时取消；为支持中西部地区的发展，建议不分内外资企业，统一以产业政策为导向，给予税收优惠政策。

（四）从改善整个经济秩序和投资环境角度考虑税收优惠政策的调整和完善

改革开放以来，我国制定的大量吸引外资的税收优惠政策，但是在新形势下，投资环境是一个整体，包括政治的稳定性、政府对私人企业的态度、基础设施状况、有关外国直接投资了法律制度、企业的经营机制、金融政策、文化教育及国民待遇等因素。因此，要注意搞好税收优惠与其他政策性影响因素的配合协调。

（五）按世界贸易组织规则要求，分步骤地处理好引进外资的税收优惠政策

实现各种所有制企业的公平竞争是我国经济改革的目标之一。随着投资环境的逐步完善和市场化程度的不断提高，取消目前外商投资企业所享有的税收优惠等“超国民待遇”是一种必然。因此，对引进外商投资的税收优惠政策仍然应该采取分步调整策略。近期，要充分利用世界贸易组织规则规定发展中国家有一定的优惠待遇和市场开放的过渡期；长期，综合实力将成为各类企业之间竞争的决定性因素，吸引外资将具备由政策鼓励向市场引导转变的条件。

（六）积极参与国际税收协调，加强国际税收协调与合作

努力将税收优惠引起的税收竞争造成的危害减小到最低程度，合理地反映各国税收权益，维护一个公平合理的国际经济秩序。一要进一步做好国内税收政策与国际惯例的协调；二要进一步完善国内税制，使其较好地适应经济全球化条件下要素资源自由流动、合理配置的要求；三要进一步加强国际税收情报交流。

（作者单位：内蒙古大学经济管理学院）