反洗钱可疑交易报告制度有效性探析

摘要：当前我国可疑交易报告制度有效性相当低，原因在于可疑交易报告制度过于刚性，以规则为本强力监管下的防御性报送行为严重，以及外部条件的缺失。为此，应逐步减少可疑交易的客观标准，强化金融机构的自主识别能力；转变监管导向，加强正向激励，减少防御性报送并加强反洗钱外部环境建设。

关键词：反洗钱；可疑交易报告制度；有效性

中图分类号：F832.1 文献标识码：Ａ文章编号:１００３－９０３１(２０11)06－００24－０3DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2011.06.07

一、反洗钱可疑交易报告制度的有效性

可疑交易报告制度是反洗钱规则的核心和关键。可疑交易报告制度应包括“报告义务”、“责任豁免”和“保密义务”三个具有内在联系的基本要素[1]。《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》规定：缔约国应“制定条例迫使金融机构承担义务――向主管当局迅速报告所有无任何明确经济目的或明显合法目的的、复杂的、不寻常的巨额交易以及异常的交易方式，无须担心因诚意告发而承担违反披露资料限制的刑事或民事责任”。FATF（金融行动特别工作组）《四十条建议》第13条规定：“各国法律法规应明确规定，金融机构如有合理理由怀疑资金来源于犯罪收益或与恐怖融资活动有关，必须立即直接向金融情报机构报告”；第14条规定：“金融机构及其董事、高级职员、雇员如善意地向金融情报机构报告可疑情况，即使其不能明确说明潜在的犯罪活动的内容和性质，也无论非法活动事实上发生与否，他们都应受法律保护，并免于因违反合同、法律、法规、部门规章中禁止披露信息的有关规定而承担刑事和民事责任”，但需要同时“遵守法律规定，不得泄露其向金融情报机构报告可疑交易和其他相关信息的情况”。

可疑交易报告制度的有效性是指可疑交易报告充分发挥了打击洗钱犯罪的作用，从衡量指标上来看：立案数或破案数占可疑交易报告数的比率=移送司法机关可疑交易报告数占总体可疑交易报告数的比率×立案数或破案数占移送司法机关可疑交易报告数的比率。从指标上来看，立案数或破案数占可疑交易报告数的比率越高，可疑交易报告制度的有效性越高；立案数或破案数占可疑交易报告数的比率越低，可疑交易报告制度的有效性越低。

一个有效的可疑交易报告制度的最基本特征应该是 “刚柔并济”。所谓“刚”是指客观报告规则，即报告规则枚举了金融机构需要报告的全部交易或行为类型，并为每类交易或行为预设了阈值。当遇到报告规则枚举的交易或行为，并且交易或行为超过阈值时，金融机构应提交可疑交易报告。一方面，客观报告规则在特定条件下具有重要作用，如对处于反洗钱工作起步阶段的金融机构，客观报告规则对其可疑交易报告工作有重要指导意义，可以帮助经验不足的金融机构规避洗钱风险和合规风险；另一方面，客观报告规则容易培养金融机构的依赖性，其自身的设计缺陷将导致金融机构在合规条件下遗漏重要可疑交易信息，造成金融情报的重大损失。

所谓“柔”是指主观报告规则，即报告规则仅描述可疑交易或行为具备的特征，金融机构需要结合报告规则主观判断经营活动中的各类交易是否可疑，以决定是否提交可疑交易报告。主观报告规则的优势在于：给予金融机构原则性的判断依据；赋予金融机构自由裁量权；可以很好的发挥报告机构的主观能动性。其缺点是金融机构是否主动报告可疑交易行为取决于其报告能力和报告意愿。当金融机构缺乏经验，监管主体缺少评价报告质量的方法和相应监管措施时，客观报告规则将形同虚设。因此，设计有效可疑交易报告制度首先要根据本国反洗钱事业的发展阶段、金融业反洗钱的经验和能力、当前阶段存在的突出问题，权衡“刚”和“柔”之度。

此外，要实现可疑交易报告制度的有效性，必须重视以下两个问题。一是监管主体与金融机构的目标冲突。在可疑交易报告问题上，监管主体是委托人，金融机构是人，存在典型的“委托――”关系。委托人的目标是尽可能收集有效信息，过滤无效信息，最好不要遗漏有效信息；人的目标是最大限度化解因未按规则报告而被制裁的风险。委托人认为报告是反洗钱的手段，人认为报告是其反洗钱的目的。二是金融机构存在的防御性报告心理。典型的可疑交易报告错误有两种：一种是正向错误，即把非洗钱行为误作洗钱行为上报；另一种是负向错误，也就是漏报洗钱行为。反洗钱监管制度对于金融机构漏报洗钱行为必然有明确和严厉的处罚规定，当监管主体缺乏对金融机构可疑交易报告质量进行有效评价的机制时，金融机构作为“经济人”，为了规避犯负向错误的合规风险产生了犯正向错误的倾向，其占优策略一定是“拿不准就报”、“报比不报好”、“多报比少报好”。这种以牺牲可疑交易报告的情报价值来规避个体潜在的经济和信誉损失、置个体利益于公众利益之上的做法，直接违背了反洗钱监管的初衷[2]。

总之，一个有效的可疑交易报告制度应体现行业的洗钱风险特征，综合运用刚性和柔性报告规则，并且监管部门和行业自律组织在报告规则设计中发挥重要作用。对于特别典型的可疑交易或行为，监管主体可以在报告规则中枚举，除此以外的绝大多数报告规则应当包含能够主观评价的柔性成分，以给予金融机构发挥主观能动性的空间。同时，监管主体应推动完善报告义务中未按规定报告可疑交易的内涵以及未按规定报告可疑交易的法律责任，使其同时涵盖负向错误和正向错误。另外，监管主体必须构建金融机构可疑交易报告质量的科学评价机制，有能力及时准确发现负向错误和正向错误，以便精确指导金融机构完善内在报告机制，统一金融机构的报告目标，遏制金融机构自卫性报告行为。

二、对我国反洗钱可疑交易报告制度有效性的评价

目前，我国已经搭建起覆盖面广、“总对总”的反洗钱可疑交易报告机制，但根据央行反洗钱主管部门公布最近三年《2007年中国反洗钱报告》、《2008年中国反洗钱报告》和《2009年中国反洗钱报告》，无论是以立案线索、报案线索还是以重点可疑交易线索占可疑交易报告数量比率来衡量，其数值都微乎其微，可知我国反洗钱可疑交易报告制度的有效性相当低。

根据有效可疑交易报告制度的主要特征分析，造成我国可疑交易报告制度有效性低的的原因主要有以下几方面。

（一）可疑交易报告制度过于刚性

2007年实施的《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》（以下简称《管理办法》）规定了金融机构48 种可疑交易的客观标准：银行业规定了18条可疑交易标准，证券期货业规定13项可疑交易标准，保险业规定了17项可疑交易标准。可疑交易报告标准的规定在反洗钱的初期发展阶段指导金融机构有针对性地筛选、识别和报告可疑交易具有积极作用。但从实际情况看，金融机构把重点放在了报送系统开发和可疑交易标准量化等工作上，而忽略主动识别和分析，产生了依赖性，削弱主观判断能力，“机械”地报告可疑交易，产生大量的垃圾信息，不利于发现和挖掘真正的可疑交易和洗钱线索。经金融机构主观判断和识别分析价值较高的可疑交易报告数量极为有限，可疑交易报告数量激增，但其情报价值含量却在下降。

从实际情况来看，我国可疑交易报告制度的刚性还表现为可疑交易与异常交易界限不清[3]。国际上通常把异常交易和可疑交易分开，而在我国可疑交易报告内容和范围较广，可疑交易报告中包含了大量异常交易。金融机构根据《管理办法》要求，对可疑交易标准予以量化，由系统自动提取并直接通过“总对总”上报至反洗钱监测分析中心。由于我国可疑交易标准包含异常交易，加上金融机构缺乏主动分析和识别，导致可疑交易报告中含有大量异常交易报告和属异常但可以经人工判断排除的交易报告，而真正有价值的可疑交易报告较少的状况，海量数据形成在所难免。在人员数量有限的情况下，难以对海量可疑交易数据进行有效识别和分析，即使其中有重要线索，也可能被垃圾数据淹没，无法得到及时处理，严重影响监测分析效率和质量。

可疑交易报告制度的刚性导致金融机构过分依赖识别系统，目前我国金融机构对可疑交易报送的现状是过分依赖识别系统。金融机构现有反洗钱系统对可疑交易的抓取，是通过在系统中对客户业务发生的次数、发生额等进行设定。交易频次、金额达到设定标准的，系统给出预警提示，并没有把客户的经营性质、经营特点与资金往来有机地结合起来，未运用更多主观化、个性化的分析来提高可疑交易识别的准确性，只要是系统抓取的所有内容都不加人工分析的全部报送，这势必会使报送的数量激增，无法发现真正有价值的线索和交易。大量可疑交易垃圾数据既占用系统空间，增加数据管理成本，又大大降低了可疑交易报告的情报价值，妨碍可疑交易监测分析部门发现涉嫌犯罪和洗钱活动。如果长期依赖客观标准和计算机系统提取，金融机构工作人员疏于主动了解客户、分析和识别交易，必然导致反洗钱意识和分析水平下降，遗漏真正的可疑交易。

（二）以规则为本强力监管下的防御性报送行为严重

不管是运用博弈论的理论推导模型，还是发达国家的实证数据显示，反洗钱监管和处罚过严必然导致报送机构的防御性报送，而防御性报送导致可疑交易报告制度的低效甚至无效。目前我国实行以规则为本的反洗钱监管方式，即通过建立规则制定各项反洗钱规范性条文，以法律、法规或行政命令要求金融机构一一遵照执行，并通过现场检查等强制性措施督促指导金融机构严格遵守反洗钱法规[4]。在以规则为本的监管原则导向下，监管部门每年都会组织对金融机构的反洗钱执法检查，并对违规机构进行行政处罚。

在以规则为本的监管过程中，制度规范既是金融机构反洗钱的义务，也是监管部门检查、处罚的依据，这就必然导致金融机构不得不过于“充分地”解读政策规范。为了减少在被检查中出现分歧或受到漏报处罚，或出于省事的目的，金融机构一般都会主动采取“宁多毋漏”、“宁滥毋缺”的防御性报送策略，造成可疑交易报告的准确性和完整性不高。此外《管理办法》虽然规定了金融机构48种可疑交易客观标准，但可疑交易标准把复杂的社会经济交易活动简单化了，在实际工作中可疑交易标准还是不易把握。为避免因判断失误造成的漏报，金融机构一般会采取只要感觉符合可疑交易客观标准就统统上报的策略。

此外，外部条件的缺失也是我国可疑交易报告制度有效性偏低的重要因素。可疑交易监测分析只局限于资金交易和交易行为的分析，缺乏对客户主体以及财产、社会关系等有机结合的分析。对客户身份信息的准确定位是可疑交易监测的重要环节，没有准确定位，可疑交易监测分析就没有任何意义。但是，目前客户身份识别依旧存在许多障碍，难以实现客观真实性目标。虽然我国已建立了居民身份证统一数据库，但该数据库并没有涵盖所有自然人身份信息，法人或准法人身份没有统一的数据库，难以准确、完备的实现对交易主体的身份定位。在某些情况下，脱离财产关系，仅从交易行为获取涉嫌犯罪的线索是困难的。如我国侦破的贪污贿赂案件，从纯可疑资金交易监测获取情报的比率非常低。同时，要求作为企业的金融机构对客户主体以及财产、社会关系等进行全面考量，的确要求有些过高，对于客户交易的真实目的，金融机构也确实不易确定。

三、提高我国反洗钱可疑交易报告制度有效性的政策建议

（一）逐步减少可疑交易的客观标准，强化金融机构的自主识别能力

监管部门应逐步将我国反洗钱可疑交易报告由以客观标准为主转变为以主观标准为主，指导金融机构在客观指标基础上充分发挥主观能动性，逐步实现以主观分析为主，辅以客观指标的可疑交易报告形成方法，提高可疑交易报告的情报价值。

在当前以客观标准为主的情况下，监管部门的当务之急是厘清可疑交易和异常交易的关系，强调了金融机构主动分析和识别的要求。金融机构在利用技术手段筛选出异常交易后，应当按照规定审查交易背景、交易目的、交易性质后再确定是否为可疑交易。

金融机构如果有合理理由排除疑点，或者没有合理理由怀疑该交易或客户涉及违法犯罪活动，则不能将所发现的异常交易作为可疑交易报告的内容。

（二）转变监管导向，加强正向激励，减少防御性报送

逐步实现监管导向由规则为本向风险为本的转换。风险为本的监管模式意味着将监管的重点放在风险管理而非合规方面，它可以在较大程度调动金融机构的主观能动性，从而弥补“一刀切”规定存在的不足。在以风险为本导向下，监管部门应严格确定并通过适当渠道公布现场检查对象选取的标准以及检查处罚的标准，建立金融机构反洗钱违规信息披露制度，避免“运动式”、“式”或“严打式”的检查项目，将检查处罚准确指向反洗钱工作确实不力、具备高洗钱风险特征的金融机构。

在对检查、处罚严格限定的同时，监管部门还要加强对金融机构的反洗钱正向激励，加强对金融机构反洗钱工作的服务指导，设立反洗钱奖励基金，建立正向的反洗钱检查激励机制，对反洗钱工作富有成效的金融机构适时开辟绿色通道。在正向激励的条件下，金融机构应加强反洗钱从业人员培训，提升现有反洗钱工作人员的技术水平和业务能力，加大主观分析和人工识别力度，加强交易行为、客户身份以及财产和社会关系的综合判断和分析，区分异常交易和可疑交易，提高可疑交易分析和识别能力。

解决目前的“系统依赖症”，金融机构需要从多方入手，建立有效的人工识别流程。首先，增加用于处理可疑交易的人员配备，并建立相关人员准入、培训和退出机制。其次，金融机构应根据自身情况（包括业务量、需要处理的可疑交易数量、机构设置情况等），建立符合自身特点的可疑交易人工甄别流程。流程应明确金融机构一线柜台人员识别和分析可疑交易的责任，把客户识别和可疑交易监测分析有效结合。同时，对系统筛查出来的异常交易进行集中处理和判断，整合在各种业务往来中获得的客户身份信息、资金交易信息、财产关系信息等。最后，建立覆盖所有业务、所有环节的监测和分析流程。

（三）加强反洗钱外部环境建设

进一步建立完善反洗钱综合数据平台，着力提升可疑交易报告的处理能力，加强与公安身份信息系统、贸易进出口信息、税收征收管理信息、工商注册查询信息、民政注册查询信息系统的信息共享，全面提高反洗钱情报信息的完整性、准确性和有效性。进一步加强与公安、税务、海关、工商等部门在情报会商、合作办案、人员互派和案件通报等方面的合作力度，将反贪反腐、经济案件侦查与反洗钱工作进一步紧密联系，有效威慑洗钱及其上游犯罪。

参考文献：

[1]欧阳卫民.国际反洗钱立法的基本原则和精神[J].中国金融，2006（12）.

[2]高增安.反洗钱：可疑交易行为报告制度有效吗[J],证券市场导报，2007（4）.

[3]庞贞燕,石彦杰.关于可疑交易报告制度执行中存在问题的思考[J].金融理论与实践，2010（10）.

[4]童文俊.金融业反洗钱监管方式的国际比较与启示[J].中国货币市场,2010（4）.