我国行政补偿制度设立初探

【摘要】行政补偿作为行政救济的方式之一，是对行政制度不完善的一种补救措施。相对我国现行行政救济体系中的复议、诉讼、赔偿等方式，行政补偿对于普通百姓来说更具针对性和可操作性。但我国目前尚无系统的行政补偿制度，一些单行条例、实施细则也是虚有实无，涉及的范围也比较狭窄。本文将就行政补偿制度的设立提出浅见。

【关键词】行政补偿

一、行政补偿理论基础的主要学说

有关行政补偿理论基础的学说都有其特定的历史背景，随着历史的变迁和行政补偿制度的发展而不断发展。

（一）特别牺牲说。该说是由德国联邦普通法院在1952年的一个案例中提出和发展起来的，法院在判决中指出：征用并不具备普遍和平等的效果，以使受影响权利的性质在实体上受到财产权的一致决定与限制；相反，它是立法对财产的合法强行侵犯。征用之特征，在于对平等原则之侵犯。为了补偿这项侵犯，就有必要对受到征用的个人授予一种公正补偿；相反，对财产的普遍限制平等地影响所有公民，因而并不要求补偿。

（二）社会职务说。该说认为权利不是天赋的，为使各人尽其社会一分子之责任，才承认其权利，所以权利是实现社会职务的手段，人民之财产被征用征收之后，可能会妨碍其继续履行社会职务，所以国家要酌情予以补偿。

（三）既得权说。该说认为人民既得之权利，属应予以绝对保障，即使由于公益之必要，使之蒙受损失，亦应予补偿，以保障人民之既得权。

（四）恩惠说。该说认为国家因公益上之必要，原可征收或征用人民之财产，惟为体恤人民起见，乃予以补偿。故行政损失补偿，乃国家恩惠之行动。

（五）公共负担平等说。该说是法国的主流学说。公共负担平等原则来源于法国大革命前的公法理论。18世纪时，普罗文斯总结了当时的法律：“如果居民为整个社团蒙受损失或为之提供物资，那么他理应受到补偿。但如果他仅承受了施加于每个居民的一般负担，则又另当别论。”

（六）结果责任说。该说认为，无论行政行为合法或违法，以及行为人有无故意或过失，只要行政活动导致的损害为一般社会观念所不允许，国家就必须承担补偿责任，这是基于结果责任的国家补偿。

（七）社会保险论。该说认为，社会成员不管因为什么原因而使其合法权益受损，均可以向国家要求救济、国家对受损的公民、组织予以救济就如同保险公司向保险人支付保险金一样。

从以上不同的论说可见，行者补偿这一概念可以站在不同的角度去分析和界定。这都与当时的社会、政治、经济背景息息相关。

二、行政补偿概念界定

我国的国家赔偿是以违法为前提的，而行政补偿是以合法为前提的。要建立统一的行政补偿法律制度，要对行政补偿作一定。在我国，行政补偿是指基于公共利益的需要，行政主体在管理国家和社会公共事务过程中的合法的具体行政行为及该行为的附随效果，使公民、法人和其他组织的合法权益遭受特别的损失，行政主体对此损失给予补偿的法律制度。

第一，行政补偿范围小于国家补偿，或者说行政补偿是国家补偿的一个下位概念。行政补偿仅限于对行政主体的合法的具体行政行为及其附随效果导致的损失进行补偿，而国家补偿除了行政补偿外，还包括刑事补偿、社会保险性质的补偿等等；第二，我们把导致行政补偿的行为限于合法的具体行政行为，不包括抽象行政行为；第三，导致行政补偿产生的原因不仅仅限于该合法的具体行政行为本身所造成的特别损失，还及于该具体行政行为的附随效果所造成的特别损失。所谓附随效果，是指具体行政行为在实施过程中附带的一些不具目的性的偶发的事件，这类附随效果如果造成私人合法权益的特别损失，则也应该给予补偿。

三、对完善我国行政补偿法律制度的一些建议

（一）在宪法里增加行政补偿及补偿的基本原则条款

笔者认为，可以增加一条关于行政补偿的基础性法条到宪法中，明确指出，为了公共利益而做出特别牺牲的自然人、法人或其他组织，应当获得行政补偿。

这里，有两点需要说明。一是补偿的原则应为“公平补偿”。我国目前普遍存在着一种观念，认为行政补偿可以不等价，即可以低于所受的损失，这才体现出合法与不合法的差异。笔者以为，这种观念是错误的，行政补偿和国家赔偿的原因从结果上来看是一样的，即都是造成了私人合法权益的减损，其区别只是一个是合法的，一个是违法的。但是，我们要清楚的是此处所谓的“合法”，并不是该私人财产权应该受到损失，只不过是基于公共利益的需要才使这种损害行为成为“合法”，即为了“公益”而牺牲“私益”。另外，也不宜用“全额补偿原则”。因为，公平是人们对社会事务进行价值评价时的一种观念，一种价值评价形式。同时公平关系的产生与社会经济关系中的权利义务直接相关，直接受到社会经济结构及经济发展水平的影响。故，公平将随人们的观念改变及经济的发展而有不同内涵。因此，在用语上，与“全额”或者“完全”相比，“公平”更具有灵活性、适应性和包容性。

（二）制定统一的行政补偿法

制定统一的行政补偿法，能较为可行地解决补偿不公平的现象，其原因如下：（1）由于我国不承认判例，因此无法像依靠判例来不断地构筑、丰富和完善补偿的类型及程度；（2）由于我国的宪法不能在诉讼中直接引用，且在目前的宪法里缺失补偿条款，当事人直接可依据宪法提出补偿请求权的模式也无法引进。因此比较之下，制定统一的行政补偿法较妥。

（三）建立行政补偿标准委员会

由于行政补偿常常会牵涉到许多专业领域的问题，所以行政补偿标准的制定以及更新，应当要请各领域的专业人员参与标准的制定。这样得到的补偿标准才能贴近实际，才更符合“公平原则”。

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作者简介：

朱卉（1991-），女，上海人，硕士，上海政法学院，研究方向：行政法治基础理论与应用。