浅析我国森林生态补偿制度

摘要：森林资源由于具有社会公益性特征，需要合理的利益协调和激励机制来保护森林。我国森林生态效益补偿存在补偿渠道单一、产权不合理等缺陷迫切需要解决，建立起“谁受益、谁负担”的生态补偿机制，实现区域发展的公平和协调，保证森林生态效益的发挥。

关键词：生态补偿；生态整体主义；环境权；主体功能区

中图分类号：D9 文献标识码：A文章编号：1673-0992（2010）11-0000-01

一、森林生态补偿制度理论基础

（一）生态整体主义世界观

森林生态补偿就是指森林生态效益的受益人、国家、社会、其他组织对因森林生态保护而利益受到损失的人给予的适当经济补偿。生态整体主义认为生态系统中的任何物质对生态整体利益都是有价值的，人类应当将生态系统的整体利益作为最高价值而不是把人类的利益作为最高价值。

就森林生态系统来说，其整体性表现在：其一，对生态系统重要组成部分之一的森林造成的破坏，往往会引起牵一发而动全身效果；其二，因森林灾害而遭受损失的地方通常又不止在森林灾害的发生地，而是跨区域的；其三，森林灾害造成的损失并不一定立刻就显现，需要经过一定的时间积累或者在特定条件下才会发生，这容易麻痹只顾追求个人利益的人类。生态整体主义理论是森林生态补偿制度的重要理论渊源，其要求人们从国家生态安全和生态系统完整性的高度来审视森林破坏问题，协调不同地区之间因为森林而产生的经济社会发展和生态环境保护之间的矛盾。

（二）森林生态补偿的法学理论基础

首先，法学发展的社会化潮流。近代资本主义法律制度公法与私法、私权利与公权力、私益与公益存在着严格的区分，导致私有权利的过度膨胀和社会权利极度缩小，在对弱势群体的权利保护、公共资源的保护利用上，往往以形式上的平等掩盖了实质上的不平等。随着国家干预主义的发展，更多的国家公权力介入了公民的私权之中，以社会本位为宗旨的法律制度开始通行于各国，其更加关注社会的实质不平等等内容。 森林的生态补偿制度实质上就是受益地区对森林资源保护地区进行的经济上的补偿，换句话说，就是受益地区与因保护森林资源而遭受牺牲地区之间的利益协调，本质上反映了法律的社会化进程，体现法律更加注重地区之间发展的实质平等。

其次，公民生存权、发展权和环境权的要求。生存权、发展权是现代人权的主要内容，环境权也通常被作为第三代人权看待，人在适宜的环境中生存和发展是对人的尊严的肯定。森林资源是人类最重要的自然资源之一，森林生态效益补偿制度既可以保证人们在合理限度内利用森林资源，又可以通过生态补偿对森林资源起到一定的保护作用，保障人们的基本生存、发展需要。森林生态效益补偿机制，就是为了协调处理森林的经济效益、社会效益与生态效益的关系，使得公民的生存权、发展权与环境权能够协调实现。

二、我国森林生态补偿制度存在的问题及其根源

（一）森林生态补偿渠道单一

我国森林生态补偿资金存在的问题主要体现在以下几方面：首先，补偿资金主要是来自于政府的财政支出，忽略了社会所应当承担的责任；其次，在政府的财政支出中，主要是国家财政的承担，地方财政所占的比例很小；再次，承担生态补偿资金的地方政府通常是森林资源丰富但经济相对落后的地区，而实质上享受森林生态效益的其他地区的地方政府却没有承担起相应的责任，这造成地方政府对生态补偿积极性降低，生态补偿资金难以兑现。

（二）森林生态补偿标准过低

由于森林生态补偿的资金数额庞大，而国家投入的财力有限，补偿标准往往很低，难以反映出森林的生态价值。比如，2007年3月15日财政部和国家林业局印发的《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》中规定中央财政补偿基金平均标准为每年每亩5元，其中4.75元用于国有林业单位、集体和个人的管护等开支；0.25元由省级财政部门列支。可见，对于森林生态补偿来说，国家的财政补偿标准实在是杯水车薪。

（三）森林资源的产权结构不合理

根据西方经济学著名的科斯定理，明确清晰的产权有助于产权所有人之间对不同的产品进行交易，从而减少中间交易成本。由于我国自然资源的公有制度，在所有权方面，《森林法》规定森林林权包括有森林、林地、林木国家和集体所有权，个人不享有森林和林地的所有权，只有可能享有林木的所有权；在使用权方面，主体往往是多样的和开放的，国家、集体和个人都可以享有森林、林地和林木的使用权。而集体林权中对集体组织的性质一直难以定论，也是造成森林资源产权难以确定的原因。

一种制度的合理构建，首先应当确定该制度的主体，接下来才可以进行相应的制度安排和制度的落实。我国森林资源的所有权与使用权相分离、集体林权残缺的现状导致我国的森林资源产权结构异常复杂，森林生态效益的补偿对象难以确定，对森林生态补偿度的建立形成了巨大的障碍。

三、健全我国森林生态补偿制度

（一）完善森林生态效益补偿基金制度

补偿标准过低是目前森林生态补偿制度建设中最现实的一个问题，要逐步建立完善的森林生态效益补偿基金制度，提高森林生态效益补偿基金的补偿标准，通过经济性利益驱动机制、激励机制和协调机制来调动人们保护森林的积极性，实现森林的生态效益。而过低的补偿标准没有反映出森林固有的生态价值，是难以阻止人们对森林经济价值的追求的。比如有学者就认为广东省生态公益林每亩每年的补偿费应在42元左右，才能基本满足生态公益林经营者因禁止采伐林木后的经济损失补偿。 因此，提高森林生态效益补偿基金的补偿标准，是森林生态补偿制度对生态效益和生态安全等价值追求的需要。

（二）明确森林生态效益的补偿对象

由于我国林业产权制度架构的复杂，森林资源的所有者、使用者、经营者、管理者，有时候这些名称是统一的，有时候是分离的，导致我们在确定补偿对象时往往无从下手。实施生态效益补偿需要补偿（补助）到具体对象，产权必须明晰是实施森林生态补偿制度的先决条件。目前，产权混乱和不清晰直接制约了森林生态效益补偿制度的安排落实。

一方面需要建立明晰的林业产权制度。对于国有林区的产权问题，由于林地属于国家所有，其产权问题相对简单，补偿的对象也容易确定；而集体林权方面由于历史的和现实的因素交错，情况则较为复杂。因此，林业产权问题的解决应当从集体林权制度的改革入手，明确集体林权中森林、林地和林木的所有者、使用者的权利和义务的合理配置。另一方面要统一森林生态效益的补偿对象。目前我国对补偿对象的规定是政出多门，各有千秋，不同的政策有自己不同的补偿对象，这不仅不利于国家法制的统一和健全，还时常成为法律法规冲突和矛盾的根源。

（三）推进国家主体功能区划的完善

2008年7月31日，环境保护部和中国科学院联合了《全国生态功能区划》，其中明确指出全国生态功能区划的目标是“以生态功能区划为基础，指导区域生态保护与生态建设、产业布局、资源利用和经济社会发展规划，协调社会经济发展和生态保护的关系。”推进形成合理的国家主体功能区，对完善森林生态效益补偿制度具有积极作用。一方面，国家主体功能区划制度要求对森林资源丰富但生态脆弱的地区实施生态补偿；另一方面，国家功主体能区划制度的出台为各功能区的功能和发展方向进行了定位，这无疑是对目前森林生态补偿制度研究的难点――补偿对象的确定具有重大的突破意义。

参考文献：

[1]刘璨，吕金枝：“我国森林生态效益补偿制度问题研究（续）”，《绿色中国》2004年第4期.

[2]王诺：“‘生态整体主义’辨”，《读书》2004年第2期.

[3] 张梓太：《自然资源法学》，《北京大学出版社》2007年版，第41～48页.

[4]曹明德：“论森林资源生态效益补偿制度简论”，《政法论坛》2005年第1期.

[5]曹明德：“对建立我国生态补偿制度的思考”，《法学》2004年第3期.