社会组织危机应急问责机制研究

摘 要：针对社会组织参与危机应急系统行动中由于缺乏问责机制而导致的问题进行了分析，指出由于社会组织常态管理中与政府组织的千丝万缕的关系，导致社会组织自身的责权不清晰的现状，同时由于缺乏有效的监督和问责，带来了社会组织危机应急中的若干问题。探讨了产生以上问题的原因，最后提出建立社会组织危机应急问责机制的有针对性的建议。

关键词：社会组织；危机应急；问责

中图分类号：D6 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2011）34-0241-02

一、社会组织问责机制

Ebrahim认为，“在其最简单的意义上，问责是指一个程序，通过这个程序，个人或者组织对他们的行为以及由此产生的结果负责。” Unerman把问责界定为：“关于行为的解释，假设某些个人或组织――接受者或利益相关人――拥有某些权利向解释者负责。” Koppell认为，问责概念反映了组织以其透明度、义务、控制能力、责任感及响应力，寻求组织存在的合法性及合理性证据的努力。 问责制度是建立在权利、责任、义务对等的制度框架之上，反映的是权力、责任、义务统一的伦理原则。问责制度一般是针对政府权力组织而设置的保障权力透明公开行使的一种制度，是现代社会组织管理中的重要制度设置之一。随着社会组织社会管理的功能日渐凸显，社会组织参与危机应急过程中的权力义务和责任也随之加大，对社会组织的整体运作过程进行监管成为必要。

二、社会组织应急问责的必要性分析

社会组织参与危机应急工作制度的设置需要责权利的对应，否则可能会出现管理和实际工作中的不平衡。责任大，权利小，或责任小，权利大，都不是正常的状态。社会组织参与危机应急工作，如何与政府协同行动，社会组织的责任何在，这是首先需要确认的问题。只有将社会组织的应急问责工作作出预先的安排，才能保证社会组织有序，负责、高效地参与到危机应急工作中去。另外，从社会信任的角度分析，社会组织在危机应急中责任的落实能够充分体现一种积极的信任价值，并能在全社会领域起到带动示范的作用，其所能发挥的社会效应是其他组织所不能达到。不辜负大众的信任，信守社会组织的承诺等，都是基本责任的体现，在倡导社会公益良心，维持社会公序良俗的问题上其积极正面作用巨大。应急问责是危机状况下对社会组织应急工作的一种监督、评估和反馈机制，是对社会组织参与危机应急工作的具体绩效进行评估的一种途径，能够在制度上保证社会组织对自身工作的高度责任心。

三、当前社会组织应急问责制度建设中的关键问题

1.政府干预过多导致社会组织危机应急中的角色不明确，责任不落实。社会组织由于自身定位问题，也由于国家在社会组织管理的问题上存在制度的不完善，许多社会组织并不独立，尤其是国内半官方性质的社会组织，资金和人员都与政府有着千丝万缕的关系，在危机应急中也是代表官方开展工作，这当中，社会组织的责任归属就成了大问题，社会组织向谁负责？受谁监督？从现有制度体系看，绝大多数有影响力的社会组织还是在政府的实际领导下开展危机应急工作的，直接对政府负责任，但同时又接受社会的捐助，社会组织的成员受到双重的管理。当前社会组织的双重管理体制，即每一个社会组织成立都要经过政府业务主管部门的前置审批和政府登记管理机关的法人登记。监管职责的交叉重复易于导致相互推卸责任，出现监管漏洞。而社会组织在危机管理中能够发挥的功能必定大打折扣，无法起到弥补“政府失灵”的作用。

2.社会组织责任主体的复杂性导致问责主体混乱、问责内容模糊。首先，中国社会组织的类型众多，组织的形式也多样，社会组织委托关系复杂，各类社会组织本身所涉及的利益相关者众多，委托人成分复杂，且不同的委托人的利益诉求也可能有矛盾之处。其次，人也即社会组织也有自身的利益所在，其利益诉求会左右其日常管理和运作的过程。最后，社会组织的委托关系相较企业或政府组织的关系更为复杂，因为这其中还牵涉到政府。中国社会组织的最显著特征就是受政府主管部门的间接领导，双重领导的复杂体系，带来的就是多头管理，多方利益牵扯。缺乏独立性的社会组织到底该对谁负责? 危机状况最为显著的特征就是不确定性、复杂性、模糊性和非线性，在这样一种混乱的情境下，由谁来对社会组织在危机应急中的行动表现进行评判，就显得尤其的必要了。由于上述社会组织定位不清的缘故，社会组织在危机应急中应尽的责任不明确，责任范围无法明确界定，而同时由于社会组织的多样性特征，每类组织的责任权力义务又有较大的区别，故而，对其进行问责的内容就会存在很大的差别，在问责体系的构建中，这样的复杂性和多样性给问责机制的建立带来了很大的困难。社会组织自身的特征是经济责任与社会责任并重，而且更为重要的是社会责任的履行问题。例如资金使用的问题上，既要确保危机应急的资金使用符合应急需要，同时还要尊重捐赠者的意愿，还要一定程度上服从政府组织的统一管理和安排，社会组织管理者在资金使用中就肩负着复杂的多重责任目标，有的责任甚至可能是相互矛盾难以兼顾实现的，尤其是涉及到重大价值观排序取舍的问题时。

3.问责信息的不对称而导致社会组织的道德风险和逆向选择。社会组织参与危机应急，在非常的紧急状态下，其组织汇聚和支配资金、物资和人力的权力通常会极大的增强，新古典经济学理论指出，经济组织部门通常由“追逐私利”的个人组成，而作为独立于政府和商业部门的社会组织也概莫能外，社会组织的成员构成也无例外是一个个独立的“经济人”，在组织决策和行动的过程中，也必须将成员的私利动机加以考虑，在危机应急的过程中，理性算计的私利与高尚的道德情操并存于社会组织的成员身上，如果缺少相应的问责和公开透明的监管制度，社会组织管理者由于自身信息披露制度不健全，特别容易出现由信息不对称所带来的道德风险。

四、健全社会组织应急问责机制建设的建议

1.加强社会组织的常态管理，明确角色定位。如上所述，社会组织发挥其重要作用的前提是建立在社会组织是作为政府、市场之外的第三部门参与危机应急工作。首先是要建立在各治理主体有各自职能角色的清晰定位基础之上，这样才能各司其职，互为补充，才能真正实现协同治理、无缝隙应对的目标 。危机应急属于系统工程，在信息匮乏和时间紧急的情况下，要面对千头万绪需要解决的问题，唯有各参与主体皆各就各位才能妥善应对。针对当前中国社会组织官办色彩浓厚，危机应急系统协同治理中缺一角，平衡的社会系统倾斜向政府这一端的问题，应当首先从健全社会组织常态管理体制出发，厘清社会组织与政府的关系，减少政府对社会组织日常管理工作的干预，政府应当脱身出来，更多发挥监管作用，主要在制定行业规范和宏观控制的方面对社会组织进行指导性控制，而少一些直接的业务性干预。

2.理顺社会组织的利益价值排序。社会组织面对多元利益相关方，如果没有明确的价值排序，在信息不全面和需要紧急处理的危机状况下面对所需承担的责任，必然无从选择和忙乱应对，因此，依据价值衡量标准对社会组织的相关利益方进行责任排序是应然之举。其责任排序的基本原则是公正为主兼顾效率。首先，社会组织是建立在志愿、非盈利和公益理念的之上，组织设立的初衷即以公众利益为至高无上，故而，社会组织在危机应急管理中应当始终将社会利益和公众利益放在首位，其社会责任是第一位的。其次，社会组织需要对捐资者负责，在资金和物资的使用中尊重捐助者的意愿，这样才是社会组织今后存在和发展的坚实保证。

社会组织参与危机应急主要在募集善款、物资和提供志愿者服务、协助政府的救灾工作这些方面，体现的是公益心和社会的道德良心，从某种意义上来说，是公民社会自发的贡献和帮助他人的一种途径，因此在危机应急中社会组织的责任体现在物质上――汇聚社会闲置力量；精神上――倡导无私奉献和公益良心；行动上――通过志愿者服务践行社会组织的宗旨。

3.建立健全社会组织的危机应急问责机制:首先，在明确社会组织危机应急责任的前提条件下，建立社会组织的应急绩效考核制度，对社会组织的管理者和主要成员的责任贡献进行全面考核，可以选择规模大、影响力大、成立时间长的社会组织，进行应急工作绩效考核。建立相应的动力机制，使考核与具体政策进行衔接，如减免税费、政府购买服务、参与评优活动等，通过激励来实现绩效考核工作的可持续性。其次，建立全过程全方位的信息公开机制，在整合信息资源的基础上，建立和完善监管信息系统和服务信息网络，实行定期公布，并主动接受新闻媒体、公众的监督，保证整个考核公开透明。并建立提交责任报告的制度，提高管理透明度。再次，加强政府的外部监督，主要由政府通过制定行业规范和提供法律依据的方式来开展监督工作；最后，更多的引入媒体监督，尤其重视新型媒体的监督和问责机制，包括利用网络、微博等技术工具来实现对社会组织应急问责的及时有效的监督和问责。

五、结论

社会组织危机应急问责机制的建立其最终目的在于，对社会组织成员的危机应急行动的责任义务和权力进行厘清，并实施正面激励。通过问责机制，肯定其贡献，弘扬其道德精神；同时也通过预设的制度对基于私利的寻租行为加以预防。

参考文献：

[1] A.Ebrahim.Accountability in Practice：Mechanisms for NGO.World Development，2003，(5).

[2] J.Unerman.Theorising Accountability for NGO Advocacy.Accounting，Auditing & Accountability Journal，2006，(3).

[3] J.GS Koppel.Pathologies of Accountability：ICANN and the Challenge of Multiple Accountabilities Disorder.Public Administration Review，

2005，(5).

[4] 俞可平.中国公民社会的制度环境[M].北京:北京大学出版社，2006:30.

[5] 庄序莹.公共管理学[M].上海:复旦大学出版社，2005:269.[责任编辑 王晓燕]