政府向社会组织转移职能有关问题的思考

党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要激发社会组织活力，适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。政府向社会组织转移职能已成为必然趋势，现就如何稳妥有序推进这项工作，提出几点认识和思考。

一、政府职能转移的主体和范围

国家治理体系现代化要求政府治理、市场治理、社会治理同步推进，如果政府职能过于庞大、管得太多，就会影响市场治理和社会治理的效率。为此，政府应该从全能型政府向有限型政府转变，从唯一管理主体向多元主体共同治理转变。政府机关是政府职能的主要载体。毫无疑问，政府职能转移的主体应为各级政府工作部门、部门管理机构、政府派出机构以及承担行政职能的事业单位。

要做好政府职能转移工作，首先要理清政府职能转移的边界。党的十八届三中全会提出的政府职能和作用，可以概括为“宏观调控、公共服务、市场监管、社会管理、环境保护”五个方面。其中，宏观调控、市场监管、环境保护三方面职能是市场和社会无力承担的，是政府的重要职责，不能向外转移； 而对于公共服务、社会管理等方面职能，虽属于政府职能，但也属于“社会能够办好”的职能，可以向外转移。除法律法规另有规定外，政府部门应逐步将公民、法人和其他组织能够自主解决、市场机制能够自行调节、社会组织通过自律能够解决的事项转移出去。将行规行约制定、行业准入审核、等级评定、公信证明、行业标准、行业评比、行业领域学术和科技成果评审等行业管理与协调性职能，法律服务、宣传培训、社区事务、公益服务等社会事务管理与服务性职能，业务咨询、行业调研和统计分析、决策论证、资产项目评估等技术服务性职能与市场监督等职能，依法转移出去。

二、承接政府职能转移的主体

与事业单位、企业相比，社会组织承接政府转移职能具有公益性、中立性和权威性的优势，在履行职能过程中地位超脱，能够实现客观、公正、公平，是承接政府转移职能理想的主体。当前，我国的社会组织主要有三大类，一是社会团体，由公民或企事业单位自愿组成、按章程开展活动的社会组织，包括行业性社团、学术性社团、专业性社团和联合性社团。二是基金会，利用捐赠财产从事公益事业的社会组织，包括公募基金会和非公募基金会。三是民办非企业单位，由企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的、从事社会服务活动的社会组织，分为教育、卫生、科技、文化、劳动、民政、体育、中介服务和法律服务等10个类别。近年来，随着社会组织登记管理制度改革，我国社会组织登记数量有了较大增长。据统计，截止到2015年6月底，全国共有社会组织62.1万个，其中社团31.4万个，基金会4313个，民办非企业单位30.2万个。社会组织在稳增长、调结构、惠民生、促稳定等方面发挥了积极作用。我国社会组织数量虽众多，从总体上看，还存在着结构不合理、发育程度不高、自我发展和提供服务的能力不足等问题。为使政府职能转移后，社会组织能够接得住、接得好，必须设定相应的准入门槛。《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（〔2013〕96号）原则性规定了政府可以向哪些社会力量购买服务的6个条件，即必须有独立承担民事责任的能力，具备提供服务所必需的设施、人员和专业技术的能力，具有健全的内部治理结构、财务会计和资产管理制度，具有良好的社会和商业信誉，具有依法缴纳税收和社会保险的良好记录，并符合登记管理部门依法认定的其他条件。可以参考以上条件，制定承接政府职能转移的社会组织的资格资质标准。对不符合条件的社会组织一律不能承接政府转移职能；对具备条件的，要研究建立以综合实力、管理质量、服务水平为核心的承接资格和履职能力评价指标体系，民政部门编制具备承接政府职能转移条件的社会组织推荐目录，并定期动态更新，建立起适度竞争的择优遴选机制。

三、政府职能转移的方式和程序

政府向社会组织转移职能可以分为充分竞争性事项、适度竞争性事项、非竞争性事项，根据不同的事项可采取不同的转移方式。一是公告转移。对充分竞争性事项，职能转出部门应向社会公告，由社会组织通过充分竞争提供服务，有效降低社会成本和促进行业发展。如宣传培训、业务咨询、行业统计、行业调查、法律服务等。二是竞争转移。对适度竞争性事项，采取公开报名、公平竞争、择优承接的方式，选择若干个符合条件的社会组织通过适度竞争提供服务，有效降低社会成本和促进行业发展。如公益服务、产品评价、成果评审认定、行业评比等。三是委托转移。依据法律法规规定，在一定期限内不宜直接交由社会组织行使，但可由社会组织具体经办的相关职能，可采取委托方式转移给社会组织，由其以委托部门的名义履行职能。如资质认定、人员执业资格评定、行业标准制定等。

为规范政府职能转移，应建立科学的工作程序。一是编制转移目录。职能转移主体结合推进政府职能转变、简政放权、行政审批制度改革和推行权力清单、责任清单制度，根据经济社会发展的需要及工作实际，研究提出需要转移的职能。由机构编制部门会同财政、民政、法制等部门对转移主体提出的转移职能合法性和可操作性进行审核，编制适宜向社会组织转移职能目录。二是制定实施方案。职能转移主体根据转移职能目录，研究制定职能转移具体实施方案，报同级机构编制部门，并由机构编制部门会同财政、民政、法制等部门审核确定。三是组织实施。要按照职能转移主体转移信息，具备条件的社会组织提出承接申请，职能转移主体确定承接主体，对外转移公示，对公示无异议的，职能转移主体与承接职能社会组织签订转移职能协议，完成转移职能的移交，职能转移承接社会组织认真履行协议。四是考核评估。职能转移主体根据转移职能协议，定期组织对承接主体的履职情况进行考核评估，并及时向社会公开。

四、完善政府职能转移的保障机制

政府职能转移不能一转了之，一方面要建立相应保障机制，另一方面要对承接绩效进行严格考核和监督，处理好“转管结合”的问题。

一是健全长效工作机制。要明确机构编制、财政、民政、法制等部门在推进政府职能转移工作中的职责，建立起协调配合工作机制。机构编制部门负责加强对政府职能向社会组织转移工作的指导和协调，会同有关部门研究拟定职能转移的政策措施，牵头编制向社会组织转移职能目录，并实行动态管理、定期调整，会同有关部门审核各职能转移主体具体转移职能实施方案。财政部门负责按照“费随事走”的原则，研究完善政府职能向社会组织转移后相关的经费保障政策。民政部门负责促进社会组织发展，规范社会组织管理，健全社会组织评估制度，编制承接政府转移职能的社会组织推荐目录。职能转移主体作为转移职能的责任主体，负责梳理各自所承担的职能，提出切实可行的职能转移方案，将能够转移给社会组织的职能和工作事项分离出来，转移给社会组织承担，并做好转移职能目录确定后的具体实施、业务指导。法制部门负责政府职能向社会组织转移的合法性审查等。

二是提升社会组织承接能力。加大社会组织的培育力度，制定出台有利于社会组织发展的政策措施，减轻社会组织负担，创造良好发展环境。建立健全以章程为核心的内部管理制度，完善法人治理结构，规范社会组织内部管理，提高社会组织的规范化、民主化管理水平，加强人才队伍建设，不断提升社会组织承接政府转移职能的能力。

三是加强事中事后监管。为避免政府职能转移后出现管理真空和履职不到位等现象，应加强政府职能转移的事中事后监管。职能转移主体向社会组织转移后，要认真落实对承接转移职能社会组织履职情况的监管责任，制定监管办法，加强业务培训、工作指导和督促检查，及时提出工作改进意见。承接转移职能的社会组织要认真履行协议，制定履职规范和工作流程，定期向职能转移主体报告工作并公开办理情况，接受职能转移主体和社会监督。机构编制、民政、财政等部门要对社会组织承接转移职能的履行、财政支出绩效等情况进行定期检查，促使社会组织有效履行职责。监察部门要对政府职能转移全过程实施监督检查，对职能转移工作不到位的部门实施问责。审计部门要对转移职能的政策执行、财务收支情况等开展审计监督，确保政府职能转移工作公开、公平和公正。

四是推进法制化建设。为避免职能转移蜕变成政府部门推卸责任、转嫁负担、压缩市场主体空间等，对已经明确转移给社会组织的职能，应通过修订相关法律法规或部门“三定”规定，以法规条文的形式将政府转移职能固定下来，将政府部门不再行使和可交由社会组织承担的职能事项，从政府职责中分离出去，为社会组织承接政府职能提供规范、长效的法律保障，保证社会组织承接政府转移职能的合法性和稳定性。作者系山东省编办行政机构编制处副处长 E：ZLH

关键词：政府职能 保障机制 思考