乡村社会变动与基层治理改革综述

处于经济社会转型期的农民为农村市场化的发展做出了平等的贡献，他们应理所当然地拥有平等的基本权利，从社会获得其所必需，以此保证其在社会中的生存和发展，这正是基层治理化建设所追求的公平正义的基本内涵之一。这并非社会给个体的恩惠，而是因为“每个人都是社会的一个股东，从而有权支取股本”［8］。市场化发展中的中国社会应该是一个人民当家作主的社会，村民是农村社会的缔结者，理应平等地成为国家、社会的主人，通过一定的民主程序和途径，按照自己的意思来进行来参与国家和社会的治理;应该是一个资源充沛、布局合理的社会，村民能平等地享有社会的基础资源，适应社会的发展，为村民个体在市场竞争中谋求自身的生存和发展提供依托。因为如果资源“不按照一种对所有人都公平的基础开放”，“那些被排除在外的人们”体验“自我实现感”的需要就被扼杀了，他们完全有理由“觉得自己受到了不公正待遇”［9］。农村市场经济的发展和乡村经济社会的转型使得乡土社会发展呈现多元的发展趋势、多元的社会结构和多元的利益格局，必须注重公平正义制度与环境的构建，因为在市场经济的发展中，“一个公正的社会制度性安排，应当使社会成员感到做出正当、善的行为不仅是应当的，而且也是明智的”，即只有行善，才能获得利益，“如是，在社会大众层面上，正当、善的行为就不仅仅是应当的且也是必然的。”［10］在农村经济社会转型期，实现基层治理的化建设，就是要在基层治理过程中制度性的强化对村民的民主、自治、平等等权利的保护，形成一个彰显公平正义的框架。对于农村制度建设来说，没有比公平正义更能激发村民追求意志的了。

转型期农村政治发展的根本要求:主体独立———基层治理化建设的基本前提

市场经济是一个主张个体利益合理化和宣扬个体利益最大化的经济形态，它的存在前提就是利益主体对自身利益的合法化、最大化和独立自主的追求，而肯定与维护个人利益则是国家民主政治制度的根本出发点，深深影响着国家和社会的民主化进程。改革开放以来，农村通过市场化改革，大力发展农村市场，塑造竞争性市场关系，进而推动市场经济发展，使得村民作为市场主体在社会中独立出来。市场主体从事市场交易，其直接指向在于利益，利益实际上就是权利、特别是财产权利的实现，“我们每天所需的食物和饮料，并不是出于屠夫、酿酒师和面包师的仁慈，而是出于他们的利己心。”［13］通过市场经济的结构调整，农村形成多元化的经济发展模式和产权结构，培育出了平等竞争的多元化市场主体。农民在市场机制的支撑和促进下其地位不断独立且日益发育成熟起来。独立的市场主体，基于利益最大化的效应目标，本能地存在着推进治理改革的动机，希望通过治理的变革谋取其在市场化发展中更多的机会。有学者认为，市场化发展轨迹下的利益丛生是推动农村基层社区民主体制得以产生和发展的根本基础［14］。源于农村经济发展而产生的个体利益冲动是推进村民积极参与民主选举和基层治理的原始动力，从这里可以看出，市场化运行体制下的中国农民实际上是一个在政治和经济发展方面充满理性的行动者，并非蒙昧无知的普通民众。［15］“强大的基层、社区组织和独立的经济利益集团可能是民主社会的一个颇有价值的方面，它们同国家的关系可能是更加遥远的或‘不许国家干预’。”［16］农村市场化改革使得市场机制在经济发展中发挥了基础作用，同时对社会秩序的影响也展示其强大的力量。“在这一过程中，每个人追求自己的利益会促成社会总利益的实现，另一方面，个人只有在为他人利益服务的情况下才可能实现自己的私利。这样，个人利益和社会利益就会达到和谐。”［17］利益的驱动使得主体在市场化运行中能够独立，不同利益的交汇使得村民个人在市场中主体地位发生交织，交汇的利益和交织的地位正好配发出市场化运行中的自发社会秩序，按照其内在的逻辑演进，社会秩序得到不断扩展，为基层治理的化建设提供了动力。“那些被长期证明对人类福利意义重大的社会制度，虽然都是人类行为的产物，但绝对不是人类设计的产物，因而也就不能以演绎推理暗示出的任何方式来加以重新建构。”［18］农村社会中的自发社会秩序需要基层治理为之互动与发展，“秩序的重要性和价值会随着构成因素多样性的发展而增加，而更大的秩序又会提高多样性的价值，由此使人类合作秩序的扩展变得无限广阔。”［19］在互动发展过程之中，农民主体成为了治理变革的推导力量，“渐进的技术师或工程师认识到，只有少数的社会建构是人们有意识地设计出来的，而绝大多数的社会建构只是‘生长’出来的，是人类活动的未设计的结果。”［20］当农村经济社会的转型累积到一定程度时，社会治理模式发生结构性的变革就成为可能。事实上，主体政治上的要求和市场上的需求是基本一致的，都是一种选择，一种交易，政治上的行为也是利益的交易。“‘思想’一旦离开了‘利益’，就一定会使自己出丑。”［21］无论是现代经济活动还是政治活动莫非如此。每个人对个人利益的合理算计实现整体的利益，这是市场交易的动机与指向。“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”［22］现代政治参与实质上也是一种权利的算计与实现，每个政治主体都是带着其相应的价值观念去从事这些活动的，这些价值观与自己的利益密切相关联。西方的公共选择理论就是从利益的算计阐释政治运行过程的。村民在农村市场经济体制下获得较大的发展，其所获得的丰富资源增强了其独立的主体地位，会进一步强化其在基层治理模式中的迫切要求和参与愿望，会强化基层治理的独立性、自主性和自治性，由此与地方政府的支撑和干预相背离，他们在经济发展过程中发挥的主导性甚至支配性作用的角色定位和行为方式如果在基层治理中发生复制和移植的话，就会给基层治理的体制机制和行为模式带来相当深远的影响。“利益分化是产生和发展的源动力。”［23］在农村市场经济发展过程中，“法治的保障既是一项经济权利，也是一项民利。它在公民身边建立起一道保护墙，保证他们在从事生产活动时无需畏惧政府。建立起这道保护墙后，那么民主制度中公民角色的先决条件———安全与独立也就有了保障。”［24］农村市场经济的利益观念促使村民个体地位的日益独立，同时个体独立又使得村民个人的行为能力、价值观念以及社会心态发生了巨大变化，使得传统的基层治理在农村市场化快速发展的格调下显得不相适应，既因为市场化丧失部分传统资源，又因为自身的惯性而暂时无法接受市场对自治治理的新动力，使得农村的治理出现现实困惑，也预示着农村一种新的社会治理基础的出现，基层治理会发生变革。市场化的农村内部关联具有外向性，村庄内的政治因素具有多元性，乡村内部的经济政治管理更多的是建立在利益的关联基础之上。农村内部的利益关联提高了村民个体的经济价值和经济自由，也促使村民在政治和经济方面更加注重发挥个人能动性，来实现个人经济价值的再次提升。日益变化的农村内部利益关联主导了农村的社会关系，已经成为市场化中村庄治理的社会基础，更加注重村级自治组织、农村协会以及其他农村社会力量与村民个人之间的分工与协作，市场化发展中的基层治理日趋需要一种化的治理秩序，使得基层治理的化建设成为必然。

转型期农村政治发展的精神理念:政治自由———基层治理化建设的价值追求

农村市场化发展使得村民通过经济的发展满足了自己的生活需要，实现了自身发展的自由。农村市场的不断发育，让商品交换变得自由、频繁和规范，“谁都不用暴力占有他人的财产，每个人都是自愿地出让财产”［25］，为满足村民的各种经济需求、满足村民与社会关系上的自由提供了中介。市场经济背景下的市场交换是自由最重要的现实基础，这种意识深深影响和积淀于农民的心理，形成村民肯定个人产权、抗拒一切暴力的自由情结，即自由发展的观念。“如果说经济形式即交换从一切方面肯定了主体的平等，那么也应该说那既推动着个人又推动着物体去参加交换的内容或素材，同时便肯定了自由。”“交换价值的交换正是一切平等和自由在生产上面的真实的基础。”［26］市场启迪自由，发展着自由，市场是实现自由的基础。农村市场化发展下，自由是村民不受其他个人和组织及政府的具体干预而独立运用处分财产的自由。自由是由市场自身特性的决定的，市场经济背景下经济发展的动力归因于市场的自由竞争而不是政府的行政干预，市场发展基于市场主体的自由自治，而不是政府的计划安排。在市场内，村民的生产经营不再由国家操纵，而是还原为村民自主性权利支配的领域。主体之间相互独立、平等的关系，才使得主体之间的交换是自由自愿的。只有自由经济才能从根本上激发、调动和保护市场主体的主动性、积极性和创造性。村民政治自由的实现是由社会的物质生活条件决定的，是受社会的经济发展影响的。“高水平的政治参与总是与更高水平的发展相伴随，而且社会和经济等发达的社会，也趋向于赋予政治参与更高的价值。”［27］经济发展的自由和政治自由从根本意义上说，都是村民作为社会主体的人，享有自由的重要体现。在市场经济中，经济发展自由是政治自由的依据，同时村民政治自由的实现程度制约着农村市场经济的发育程度。“不是自由市场的模型提供了政治权利关系的新的构想，而是有关政治制度的设计本身为市场模型提供了典范。市场模型以特定的制度安排为前提。”［28］农村市场经济的发展催化了农民的独立性与自主性，强化了农民的政治独立观念，这种政治观念与市场化条件下农民享有的权利义务高度统一，形成了农民政治自由的治理趋势。它“意味着视自己为一个自由的、负有责任的人，而不是无意志的受控于他人的期待或冲动的工具。与他人相处时，健康人格的态度像对自己一样，视他人为人，而非物或工具”［29］。农村市场经济尊重农民的主体自由，而主体自由包含经济发展自由和政治治理自由两个重要方面。农民在市场条件下成为独立的市场主体，即成为获得经济发展自由的主体，成为自由的个人，具有独立的财产权，要促进了市场交换的正常进行和市场经济的发展。同样，农民经济发展的自由带来了村民政治主体的形成，即成为获得政治自由的主体，能够独立自由表达自己或群体意志、自由选择社会管理者的权利，成为基层治理化建设的基本前提。“惯于自己处理自己的事务的人民……必定是自由的，这样的人民永远不会因有什么人或者什么团体能够抓住并控制住中央管理机构就让自己为他们所奴驭，对于这样的人民。没有一个官僚机构能希望强使他们去做或者去经受他们所不喜欢的的事。”［30］在市场经济条件下，国家和政府存在的价值不是妨碍人民自治而是要维护和保障人民的自治。保护村民自由是基层治理化建设的终极价值，“基于一种演化性世界观，并置公民自由和经济自由于很高的优先地位上。”［31］

转型期农村政治发展的制度基础:农村法治———基层治理化建设的基本框架

“政府处于法律之下，或者说法律服务于法治，构成了现代市场经济良性发育的制度基础。”［32］法治是市场经济发展的制度基础，它是在近代社会化大生产的条件下，在商品市场高度发展的条件下逐步被实践证明并被人们所认同、作为市场经济的基础并与市场经济共同成长起来的基本原则。“它通过完备的法律手段和良好的社会法治环境，有效的保障和维护正常的经济秩序，保证平等、公正的竞争环境和发展机遇，并有利于给经济发展创设和维系一个民主、自由、宽松、和谐的空间氛围，保护公民和法人的正当权益，促进经济的有序增长和繁荣。”［33］当前农村的经济社会转型是一场以市场化为基础的农村社会的现代化过程，是“一场质的意义上的社会整体嬗变，是包括器物层面，制度规范层面，思想文化层面各个社会领域的全方位变革”［34］。农村市场经济培育和造就了独立于国家权力之外的新型力量———农村市场主体。农村市场经济的发展使传统农村以行政权力为核心的管理体系转变为以市场主体的权利为核心的治理体系。它是“建立在传统的社会格局的打破，旧的文化意识形态的消失以及新的社会格局与理念的形成之基础上”［35］。因此“强调传统力量与新的力量，具有同等的重要性是必要的”［36］。这是决定农村现代化进程最终命运和经济社会转型成功与否的关键因素。农村法治是农村市场经济构建的制度基础，也是基层治理化建设的基本框架。农村经济社会转型过程事实上是调控、协调各种利益冲突，进行价值判断和理性抉择的现代化过程，在此过程中，农村法治的健全和完备，具有不可取代的重要作用。法治是一系列原则与制度，是一种现代的秩序模式与文明类型，是一种生活实践和认知的过程，是一种社会关系评价与社会秩序治理的基本框架。它既指健全的法律体系，良好的法律运行状态，更进一步意味着整个社会成员对法律发自内心的遵守和由此而形成的良好的法律秩序和状态。健全的农村法治是转型期乡村社会一股崭新的权威力量，它能调整和规范政治国家与农村社会之间的关系、把国家意志有效地贯彻到乡村社会、使国家能够对农村基层实行有效的规范和规制。有学者［37］认为法治是人类作为自由意志主体和道德主体对社会作出的一种负责任的行为实践，是一种实现人类自由的行为过程，是一种遏制权势的最佳选择。法治是通过权利与权力的价值配置和理念规范来实现两者的和谐稳定与平稳格局，以达其最核心的本质特征制约权力［38］。由此看来，法治是“人们提出的一种应当通过国家安排使之得以实现的政治理想”［39］，以控权为核心的便是实现法治的制度选择。因此，法治不仅是国家层面的制度选择，也应该是基层治理化建设的价值导向与基本框架。基层法治的健全能够为转型期农村基层权力结构确立起新的合法权威。我国农村基层的法治实践，是民众对各种农村社会资源进行发现、重组及良性互动的过程，其本质是对农村社群各种制度运用国家意识去引导、控制和规范，以维持基层公共秩序，增进乡村社会公共利益的过程。“任何法律制度的根本目标都不应当是为了建立一种权威化的思想，而是为了解实际问题，调整社会关系，使人们比较协调，达到一种制度上的正义。”［40］我国历来高度重视农村基层治理的法治建设，改革开放以来特别注重结合农村改革发展的实际情况，从保障和促进农村基层改革、发展和稳定大局出发，始终按照依法治国的要求，积极推进农村的民主法治建设。农村基层治理的化建设，即以基层群众性自治为核心的治理体系的变革以及农村社会中自治治理空间不断拓展和明确化，始终应以国家法律的规范为前提。因为乡村基层群众性自治本来就是在缺乏民主法制传统的乡村社会推行，亟需国家提供健全的法律体系为其运作的规范化提供保证，这不但能够保证基层群众性自治的合法性，而且也是维护国家法律统一和制度权威的需要。乡村社会法治对基层治理变革起着主导和推动作用，基层治理组织就主要是注重通过法治的制度化优势来保障基层农民的民主选举权和民主管理权，基层治理化建设的根本目的在于农村基层治理的真正和广泛实现。“一个社会制度的成功，主要取决于它是否能够将人们在经济事物等方面的追求未被耗尽的过量精力引入合乎社会需要的渠道。”［41］农村法治的建构必须立足于乡村社会二元格局的现实，既要重点建构起农村基层政权的法治化权威，又要建构起乡村社会自治的法治化秩序，更要建构起二大领域秩序规则之间的良性互动局面。在农村经济社会转型期，基层治理的法治化是农村法治的重点，是农村法治最重要的政治基础，也是国家在推进农村基层法治进程中实现农村社会有序管理的首要任务。在基层治理化建设的发展视野里，法治不仅是一种制度，具有可操作性，在法治的框架和维度下，村民自由、平等、权利才能真正实现。法治也是一种文化和观念，属于意识形态的范畴，具有凝聚人心的作用;同时法治更应是一种境界和追求，成为基层治理的核心价值和精神灵魂，深藏于基层治理制度的价值深处，深深植根于全体村民的思想内涵。

转型期农村政治发展的文化理念:以人为本———基层治理化建设的基本精神

社会主义政治始终是以人民为主体的，社会主义政权具有人民性质，这就注定以人为本是中国政治经济体制发展的政治理念，注定以人为本是市场经济发展的本位立场、发展原则和价值主张，是社会主义各项事业建设的根本出发点和基本思路。发展的目的是“以促进该共同体每个个别成员的个性全面发展”，“普遍地重视人则是一个社会能够正常运行和保持稳定的关键之一。”［44］以人为本是改革开放经济建设取得巨大成功的历史和逻辑起点，也是包括农村基层群众性自治在内的社会主义政治文明建设的实践原点和理论支撑。农村经济社会转型是市场化经济运行条件下基层社会结构的变迁，是农村基层政治、经济、文化和社会体制及其运行机制的变革组合与选择更新。经济社会转型使乡村基层生活发生巨大变化，其中最为明显的表现是乡土利益的重新配置以及由此引致的社会分层化、利益多元化、生活方式多样化。基于乡村经济转型和社会背景的变迁，农民政治参与作为维护和实现自身利益的重要方式呈现出新的态势和特点。在利益多元和分化的条件下，保障农民有序的政治参与，以实现农村基层真正的自治治理，是保证农场市场化改革深入进行、政治局面稳定、社会生活常态及经济社会可持续发展的前提基础，特别是尊重和实现人的全面发展，保障农民的发展利益和自治权利，已成为我国基层治理实践中面临的一个重大问题。“宪法旨在维护具有尊严和价值的自我，因为自我是宪法的首要价值。”［45］以人为本与立宪主义的指向具有同一性。“理论试图通过降低政治的地位和限制政治权力来减少和防范其侵犯个人自由与尊严的风险。”［46］“真正民主制的真谛是对个人价值的尊重和对个人权利的保障。”［47］本身就是以人为中心展开的，它承认人是具有独立利益、独立追求的个体，尊重人的尊严和保障人的利益。“个人的生活和福利以及他的权利的定位都同众人的生活、福利和权利交织在一起，它们只能建立在这种制度的基础上，同时也只有在这种联系中才是现实的和可靠的。”［48］“离开主体自由自觉的活动，离开人类意识，人的价值尊严和人类本质，一句话，离开人的主体性，来谈论应有权利的问题，那是不可思议的。”［49］是保障权利的最好制度设计，它建立的基础是对人的价值的尊重，说明的是对人的价值的认可，表明的是人在社会中的价值实现程度，主张的是人本主义本位的权利价值模式。“关于权利的语言是一种特别有力的表达方式，它表达的是尊重个人，尊重他人的尊严和价值，以及尊重他作为自主的道德行为者的地位。”［50］“形成某种政治制度离不开一定的政治文化在其中的作用，维持政治稳定、促进政治发展，同样需要建立相应的政治文化，并使之符合政治体系一体化的要求。”［51］农村市场化的发展带来利益的分化与组合、权利的博弈与重组，需求更加成熟理性的政治参与模式，要求更加稳健凝重的人本制度文化。“现有制度安排总会有些不能满足人们已经内化了的价值观所预期的报酬，当人们得不到满意的报酬时会产生失落感，会千方百计去寻找新的制度安排来代替现行的制度安排。”［52］农村经济社会转型期，对人本理念、人本文化、人本思维、人本制度提出了新的更高要求。市场经济改革与基层治理体制的融合应当尽可能寻求两者之间的共同要素逐步展开，以避免被动整合产生的机理排斥而造成的社会振荡，因此，寻求两种不同规则之间的共同价值所指成为基层治理化建设的核心重点。这就需要在基层治理的化建设中，整合基层政治文化发展的理性思维、价值观念和伦理道德，将以人为本的精髓纳入基层治理的现有体系，坚持以人为本的政治发展取向，倡导和构建一种人本的基层治理精神、人文的基层治理体系，为基层治理的化建设提供一个可以为农村社会所普遍接受的政治规范。2010年10月26日新修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》第一条中鲜明的增加了“维护村民的合法权益”的内容。“维护村民的合法权益”在农村基层群众性自治制度中的确认，意味着基层群众性自治已经通过法律的形式将自治制度本身追求的以人为本的终极目标更加明确化了。人本文化理念指导下的基层治理的化建设就是“要充分发挥人民群众的主观能动性和伟大创造精神，保证人民群众依法管理好自己的事情，实现自己的愿望和利益。继续推进政治体制改革，发展社会主义民主政治，保证人民充分行使民主选举、民主抉择、民主管理、民主监督的权利”［53］。农村基层治理的化建设应当要显示人本的政治情怀，形成政治参与中农民与政府关系的互惠、互动、互控机制，真正实现农民的民主选举和自治管理权利。实行基层治理的化建设，实现经济社会转型期基层自治和政治参与从工具理性向价值理性的政治变革，形成农村基层治理和政治文明现代化发展的双赢局面。

作者：彭澎 单位：中共湖南省委党校