我国城市土地节约集约利用初探

摘要

本文针对我国城市土地利用问题进行探讨，在分析有关理论的基础上，从宏观层面确定了土地集约利用的内涵，从分析我国城市土地集约利用的现状出发，指出我国在城市土地节约集约利用方面的成果及存在问题。研究了实现土地集约利用的主要模式，提出了采取改造提升、存量挖潜、调整置换、集中聚合等途径，通过各项保障措施，实现我国城市土地节约集约利用的建议。

关键词：城市土地，节约，集约利用

中图分类号：F301文献标识码： A

一、土地集约利用的内涵

土地的集约利用不仅要基于结构、布局的整体优化，更应基于土地利用模式的优化。土地利用的复合利用模式、多功能利用模式就是在最大限度发挥土地经济价值的同时最大限度的综合实现土地的社会价值与生态价值，使土地服务于社会、服务于生活、服务于环境。

基于研究的目的，本文侧重于研究县域土地集约利用。在一定的经济社会技术条件下，在充分发挥县域产业集聚效益的基础上，以优化产业用地结构和实现我国经济可持续发.展为前提，通过增加对单位面积土地的非土地要素的投入来优化土地配置。

二、我国城市土地集约节约用地存在的问题

（一）开发区违规建设造成城区土地闲置浪费严重

截至2013年8月底，全国共清理出各类开发区6866个，规划面积3.86万平方米，已建成1.03万平方米。从以上数据我们可以看出，近几年开发区建设一直呈上升趋势，而且各开发区普遍存在“开而不发”、“先圈地，后立项”等土地闲置现象。据《2005年中国国土资源公报》公布的数据，到2011年底，全国城镇规划范围内共有闲置土地7.20万公顷，空闲土地5.48万公顷，批而未供土地13.56万公顷，三类土地总量为26.24万公顷，占城镇建设用地总量的7.8%。

（二）城市土地集约利用结构和布局不尽合理

长期以来，对土地价值的忽略导致我国大多数城市用地功能配置不尽合理，各项建设用地比例失调，大部分城市均存在“重生产、轻生活”的现象。城市黄金地段被大量工厂、机关占据，土地价值得不到充分体现，土地产出率与国外同类城市相比较低，据统计，工业用地在2011年我国城市建设用地的用途结构中占全部用地的23、9%;而在国外发达城市，工业用地占城市用地的比重一般在5-10%，在一些非工业城市所占比重则更低。

（三）城市外延式扩张造成城中村等现象出现

城市在这种外延式的扩展中，出现了“城中村”和“城市空置化”两个奇怪现象。我国的土地被分割为城市土地和农村土地，后者又可以细分为农用地、集体建设用地等。在城市化进程中，城市的大都被农村集体建设用地所包围，根据现行法律法规之规定，征收农用地的成本要比征收集体建设用地的成本来得小。

三、完善我国城市土地集约节约用地的建议

（一）加强政府对城市土地节约集约利用的导向和监督

政府要掌握好城市土地开发的整体性和统一性，增强宏观调控能力，形成统一征地、统一开发、统一出让、统一供应、统一管理，体现区域的协调和功能的衔接。

第一，使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定土地的用途。国土资源部、发改委、监察、农业、建设、房产等部门，要依据土地管理的法律法规和有关规定，严格土地执法监管，坚决制止乱占市郊农用地进行非农业建设的违法违规行为。

第二，在土地出让和开发的过程中，各部门要在项目审批核准、规划许可、产权登记、贷款发放和企业登记等环节予以严格限制。对于不合格、不合规的用地建设项目，发展改革部门不得办理项目审批、核准手续，规划部门不得办理建设规划许可，建设部门不得发放施工许可证，电力和市政部门不得通电、通水、通气，国土资源管理部门不得受理土地登记申请，房产部门不得办理房屋所有权登记手续，金融机构不得发放贷款。未依法办理农用地转用审批手续占用农用地设立企业的，工商部门不得登记。

第三，建立土地资源综合利用数据库，对土地闲置、企业违规用地等情况进行统计分析：加强遥感监测和动态巡查，及时掌握城市用地违法情况；显化工业、商业和住宅用地的资产量，显示出各类用地最佳组合使用途径；深人搞好土地资产摸底调查工作，可委托土地评估机构，对城市土地进行评估，区分出让、转让、出租、抵押和划拨等若干个处理土地的备选方案。

（二）完善用地监管机制

我国用地监管是指以提高我国土地集约利用为目的，政府及其监管部通过法律、经济、行政等手段对我国土地利用的各类主体的行为所进行的引导、干预和管制。对我国用地监管必须坚持以下原则：

1.依法管理的原则

依法管理是指依据政府部门和相关机构制定的关于我国用地的法律条文和有关规定，明确划分有各方面的权利与义务，保护我国用地的规范，有序，健康运行，保证土地利用的效率。依法管理原、则包括两个方面的内容，一方面是有法可依，即相关立法部门必须完善对我国用地的立法，完善法律，法规，制度的完善。另一方面是依法执行，即按照制定的法律法规对我国用地进行管理。

2.公平、公正、公开的原则

①公开原则。公开原则就是要求我国用地具有充分的透明度，要实现市场信息的公开化。②公平原则。这一原则要求我国管理部门不存在歧视，对想入住的企业平等对待。③公正原则。公正原则要求我国管理部门在公开、公平原则的基础上，对一切被监管对象给予公正待遇。

（三）优化配置产业用地规模和空间布局

区域之间自然条件、自然资源、人口素质、经济结构等方面存在一定的差异，这是进行区域分工、发展区域特色经济的条件和基础。依托区域相对优势，对一、二、三产业的土地资源进行合理配置，达到区域土地资源的优化配置，能够增强区域产业竞争力，推动区域经济的发展，实现土地集约利用。

目前我国某些地区仍存在部分老式低档住宅用地和工业用地，造成黄金地段无黄金效益，制约经济发展。城市之间飞机场占用了大量用地，致使中心城区用地低效粗放。因此，要充分发挥这部分用地的潜在经济效益，就应改变其用途，实行土地置换，调整用地结构，挖掘土地的潜在经济效益。通过“退二进三”的方式，把工业及低档住宅迁出市内较好的地段，腾出的建设用地用作商贸或高层住宅等用途，提高区位条件较好地区的土地节约集约利用水平。

（四）政策调控，提高土地利用效率

随着经济社会快速发展，工业化、城镇化进程的快速推进和人口的持续增长，耕地的需求量节节攀升，由此也导致了土地违法现象的层出不穷，例如集体土地的非法、转让和占地，建房、挖砂、采石等破坏耕地的行为以及非法改变土地使用条件等。土地违法行为的屡禁难止现象，严重扰乱了正常的国土资源管理秩序，降低了土地利用效率。因此，必须加强土地执法力度，在有法可依的基础上，使人们自觉地意识到节约集约用地的重要性与紧迫性，严格遵守国家的土地政策法规。

为杜绝土地闲置浪费的现象发生，应坚持实行土地的有偿使用制度。在充分发挥市场经济作用的前提下，积极推行土地储备制度和“招、拍、挂”等土地出让方式，以确保土地市场的规范运行，从而促进土地资源的优化配置和节约集约利用。为了使交易中的土地市场价格与其稀缺程度而表现出的价格一致，而不是恶意的哄抬，在土地市场交易的过程中，应采取多方面的措施，坚决杜绝各种形式的变相操作或以特殊情况为由等方式来获取经营性土地的使用权的现象，如假招标、陪标、串标等循私舞弊行为，以减少人为因素对土地价格的干预。

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