我国水库移民战略分析

为发展经济而大量兴建的水利水电工程、交通工程、城市基础设施工程产生了大量的工程移民，其中水库移民最具代表性，相对于其他工程移民，水库移民安置的难度最大，遗留问题比较突出。因此，研究工程移民问题，主要就是研究水库移民问题。在这里，水库移民不仅仅是指作为个体存在的移民，而且主要是指水库的兴建导致居民搬迁和社会重建这样一种社会经济活动。

一、我国水库移民的基本现状

新中国成立以后的50多年时间里，全国共兴建了8．4万多座水库（水电站），其中大中型水库（水电站）2950余座，总库容达4750多亿立方米；水电装机容量8000万千瓦。这些工程在防洪、灌溉、发电、供水和航运等方面产生了巨大的经济效益和社会效益，同时也不可避免地造成巨大的淹没损失，产生大量的水库移民。从建国初到1985年前建成的水库，原动迁约1000万人，由于人口繁衍，至今已经发展到1500万人。1986年以后新建成水库的移民人数约为120万人，加上正在建设中的三峡工程和刚刚完建的小浪底工程，目前中国的水库移民人数近1800万人。

目前国家对水库移民的补偿只限制在实物损失的补偿上。而关于水库移民的社会学分析表明，迁移造成的更严重的代价在于原有社区的经济、社会和文化结构的解体。另外，迁移往往还造成移民原有生产技能和知识的无效， 导致人力资本的损失，而这些损失目前是得不到补偿的。

水库移民主要以农民为主，在经济和社会的重建中存在诸多制约因素。土地是他们生存的主要手段，由于我国人多地少的矛盾十分突出，土地安置的难度越来越大。多数农村移民搬迁后的生活水平并没有提高，相当一部分移民的生活水平甚至处于下降之中。另外，我国水库移民的文化和技术素质普遍较低，搬迁后在新环境中的生存能力和竞争能力比较弱。三峡工程中的一部分农村移民选择了“进城务工”的安置方式，但随着安置企业的破产，这些移民很难再寻找到一份新工作。

国家在水库移民问题上“以经济建设为中心、限额规划”，主要强调要树立全局观念，确保水利水电工程按时建成投产，存在着“重工程、轻移民”的缺陷。因此，对水库移民的目标和对策必须作战略性的调整。

二、新形势下水库移民的战略目标选择

所谓“新形势”，是指目前我国经济基础比较雄厚，经济体制已经发生转变，在发展观上强调“以人为本”，经济、社会和环境协调发展这样一种环境。制定水库移民战略目标的指导原则应是实现资源的有效配置，既要保证水利水电资源的有效开发，保证国家防洪、供水和能源战略的实现，又要保证水库移民资源的有效配置，实现经济社会的协调发展。这主要通过利益均等和可持续发展来表现。

利益均等一方面表现为工程业主获取合理利润，另一方面表现为移民得到足够合理的损失补偿，并参与工程净收益的分享。这种分享既可以是工程建设业主在移民经济社会发展所需资金的给予，也可以通过政府对移民经济社会发展的支持来体现。由于我国的水库移民基本上是以农民为主的群体，政府有责任扶持移民发展竞争能力，从而达到可持续发展的目的。

因此，我国水库移民的战略目标是：在保证国家防洪、供水和能源需要的同时，贯彻“以人为本”的水库移民方针，确保工程业主和移民的利益均等，达到实现工程效益和移民经济社会可持续发展的双赢局面。

三、新形势下水库移民的战略对策

1、建立统一的水库移民管理体制

我国长期以来实行水库移民的″政府负责制、投资包干制″，但一直没有统一的管理体制，致使工程项目的业主、地方政府、以及相关专业管理部门之间职责、权利不够明确，管理关系不顺，导致了水库移民中资源配置的不当。由于利益关系的分歧，地方政府在组织水库移民的实施时，奉行的是“包干（活）不包干（投资）”准则，投资没有硬约束，从而容易造成投资缺口。同时，由于资金补偿管理和重建规划上的各种缺陷，水库移民的实施效果又不理想，大多数移民的生产和生活水平得不到提高，从而导致移民社会的不稳定。因此，必须建立统一的水库移民管理体制：一是建立统一的组织管理机构协调和组织水库移民的实施工作，包括移民的搬迁和重建；二是通过制定统一的移民政策法规（主要是补偿政策和重建政策）协调相关方面的利益关系。

从组织机构的建设来看，鉴于我国今后的水利水电工程绝大部分是跨区工程，涉及两个以上的省级行政区。因此，最好是在中央政府设置直属国务院领导的移民主管部门，负责制定国家统一的移民政策法规，并协调与其它有关管理部门和地方政府的工作。在省级政府中设立直属省政府的机构，按照国家统一的移民政策法规，负责协调和管理本行政区域水库移民的实施工作。这样，对于涉及两个以上省级行政区域的水利水电工程，由国家移民主管部门协调，对涉及省级行政区内不同辖区的水利水电工程，由省级移民主管部门协调，从而形成职责分明的管理层次。

从移民政策法规的建设来看，主要集中在移民淹没损失补偿政策和移民重建区域的发展政策上。淹没损失补偿政策主要是统一土地补偿政策。首先需要根据今后水利水电工程发展规划，对工程涉及区域的地价进行分级测算，确定不同区域类型土地价格，以此为基础，根据物价变动情况进行调整，计算水库移民中土地补偿标准，这种补偿实际上是对失去土地的村级集体组织土地所有权的补偿。其次，与此相似，国家制定这些工程涉及区域的土地产出标准，分年进行调整，确定对移民农户的补偿，这实际上是对移民经营权的补偿。需要强调的是，制定统一确定的补偿倍数，可以避免实际政策执行中标准不一的问题。区域重建和发展政策首先要统一发展资金的筹集和管理。水利水电工程可划分为两类：一类是发电技术条件非常好，仅仅通过发电就可以满足移民补偿和利益分享要求；另一类是防洪或供水效益较好，而仅仅通过发电并不能满足移民补偿和利益分享要求。因此，应该赋权中央移民主管机构负责水利水电资源开发权的管理工作，通过公开招投标的形式选择水利水电资源的开发业主。这样，移民重建发展资金便有了两个来源，一是通过出让开发权获得的资金，另外就是国家财政资金（这部分资金实际上是国家对于工程公共效益的给付）。由中央移民主管部门统筹用于全国水库移民的重建和发展工作，避免出现目前不同移民区域间由于水电资源技术经济特点的差异而导致的发展资金的苦乐不均。在此基础上，中央移民主管部门按照国家经济社会发展的总体规划，根据移民重建区域的具体特点，会同相关部门制定适应和促进移民社会稳定和发展的各项政策。

2、加强水库移民的前期工作和监理工作

水库移民前期工作包括对淹没损失和地区经济发展状况的调查、移民环境容量分析、移民安置与专项迁建规划以及投资概算编制等内容。前期工作的深度和精度是水库移民能否顺利实施的前提条件。当前大多数水库移民工程的前期工作，无论在深度和进度上，与国家决策立项的要求和实施移民工作的需要都存在较大差距。主要表现是，有的项目中淹没实物指标调查精度达不到规定要求，有的项目中移民重建规划粗糙，不切实际，可操作性差。造成这些问题的主要原因是受历史上所形成的“重工程、轻移民”思维的影响。另外，前期工作主要由开发业主委托，前期工作人员的立场和客观态度受到影响，在一定程度上忽视了移民的利益。因此，改进水库移民的前期工作质量，一方面需要提高前期工作人员的业务素质，另一方面需要改变前期工作的委托形式，即由以往由工程开发业主单独委托，改为业主和移民代表方（当地政府）共同委托，以保证前期工作的质量。

如果说高质量的前期工作是水库移民顺利实施的前提，那么，监理工作则相当于为移民工程的顺利实施保驾护航。监理实际上是一种管理手段，移民监理是对移民搬迁、重建等活动，依据相关法规和技术标准、以及依法签订的有关合同，综合运用法律、经济、行政和技术手段进行的监督，目的是制止随意性和盲目性，确保水库移民的实施活动按进度、按质量进行。目前的实际操作中，一般由各级移民机构指定委托监理机构，并没有采用市场竞标的方式，不能保证监理的独立性和公正性。因此，合理的方式应该由各级移民机构和工程业主通过市场竟标的形式共同委托监理单位，按照委托合同或协议对水库移民的实施工作进行监理，并定期向委托方报告监理情况，为移民主管部门提供决策上的依据。

水库移民中前期工作和监理工作的质量，一方面在于相关工作人员的业务素质，另一方面在于这两种性质单位的独立性。也就是说，水库移民工作中的前期工作承担单位和监理单位必须是具有独立法人资格的中介机构，能够承担相应的责任，同时以市场化的竞标方式，公平地参与到水库移民的相关工作中。只有在这样一种委托体制里，才能保证前期工作单位和监理单位的资质，从而保证相应的工作质量。

3、制定合理的移民重建和发展规划

以上关于水库移民管理体制的分析中，着重强调了通过招投标的形式确定开发业主资格，由国家统筹安排水库移民重建和发展资金的重要性。这是保证水库移民稳定实施，促进水库移民共同发展，避免出现分化和矛盾的重要举措，同时也提供了水库移民重建和发展的基础。但是，真正达到移民社会的稳定和发展，国家还需要制定合理具体的发展政策。

首先是重视移民重建和发展中人力资本培养。目前在实践中，对于人力资本的重要性认识不够。就资金来源来讲，尽管在移民的补偿资金中安排了一部分培训费，但对其用途和管理并没有严格规定，实际操作中更多成为政府建设所谓“培训中心”资金来源。同时，对如何通过培训来提高移民生产技能尚未制定科学的规划。从战略角度考虑，移民重建和发展中最重要的一点就是要重视对水库移民人力资本的培养及其素质提高，政府要主导移民社区人才发展规划的制定和实施，并从所掌握的移民发展资金中安排相应的投资，保证人力资本培养计划的实施。需要指出，移民重建和发展中的人力资本发展规划要远远超出现有“移民培训”的概念，因此对人力资本的培养要更具长远性。另外，还要鼓励移民积极参与到重建和发展中来，尽快完成移民社区的社会整合，形成社区共同发展的融洽局面。

其次，将国家的扶贫工作和水库移民的重建发展结合起来。扶贫是促进落后地区发展的一项重要工作，而水库移民区域基本上都属于边缘贫困山区。移民区域的重建和发展是一项长期而艰巨的工作，也是一个消除贫困的过程，国家有计划地从扶贫资金中安排一定的投资，为提高和改善移民重建地区的生产和交通条件，为移民区域的经济发展提供基础条件，可以有效促进移民区域的重建和发展。

第三，在重建和发展中始终坚持可持续发展的轨道。由于各种原因，生态环境恶化是移民重建区域一个严重问题。我国各大江河上游基本上都存在森林砍伐过度，水土流失严重的问题。在今后的发展中，一方面要实行封山育林，退耕还林，另一方面要转变发展方式。在努力提高移民素质和改善区域基础设施条件的同时，加快区域特色农业及其产业化的发展。在移民社会重建基本稳定和经济发展基础基本奠定的情况下，以人力资本的提高为基础，以国家政策支持为契机，将会逐步实现区域城镇化和产业高级化。

（作者单位：国务院三峡办公室）