我国扶贫投资及绩效分析

摘要：我国政府十分重视扶贫投资工作。扶贫投资在增加农民收入和减少贫困发生率上都有显著作用。分类型来看，财政扶贫资金在增加农民收入和减少贫困发生率上有显著作用，而扶贫贷款、以工代赈、外资等扶贫资金的减贫作用并不明显；生产性扶贫投资对增加农民收入和减少贫困发生率有明显的作用，而基础设施投入、公共服务投入的减贫作用并不明显。今后一段时期应调整扶贫资金的投向并相应的改革扶贫资金的管理体制。

关键词：扶贫资金；投向；绩效

F124.8

上世纪80年代以来，我国政府十分重视扶贫开发工作，投入了大量资金以推动贫困地区改善生产和生活条件，帮助贫困农户脱贫致富。扶贫投资的效果如何，已经直接影响各贫困县的发展能力。由于2001年国家对扶贫重点县进行了调整，考虑到数据的可比性，本文利用国家统计局2002-2010年的贫困监测数据，重点分析592个国定贫困县扶贫投资的变化与绩效，从而为扶贫投资政策的调整提供依据。

一、扶贫投资现状及变化

随着扶贫攻坚的力度进一步加大，扶贫投资迅速增加，并在推动贫困地区发展、增加农民收入和减少贫困人口等方面发挥着越来越大的作用。

1.扶贫投资增长情况

根据国家统计局提供的贫困监测资料，2002―2010年592个国定贫困县年均获得扶贫资金335.5亿元，人均获得扶贫资金165.92元（见表1）。从9年变动情况来看，贫困县获得的扶贫资金总额由2002年的250.2亿元增加到2004年的292.0亿元，2005年下降到264.0亿元。之后，扶贫投资又开始上升，2010年增加到515.1亿元，是2002年的2.06倍。9年间扶贫投资年均增长9.45%。人均扶贫资金由2002年的125.57元上升到2010年的250.36元，9年人均扶贫资金年均增长9.01%。

2.扶贫投资来源情况

贫困县扶贫资金从来源上可以分为财政扶贫资金、扶贫专项贷款资金、以工代赈资金、外资和其他扶贫资金。财政扶贫资金又分三部分，一是中央财政扶贫资金，二是中央专项退耕还林还草工程补助，三是省级财政扶贫资金。592个贫困县2002―2010年扶贫投资中（见表2），财政扶贫资金占37.82%，扶贫贴息贷款资金占25.25%，以工代赈资金占12.11%，外资占7.22%，其他资金占17.56%。由此可见，贫困县的扶贫投资主要来自于财政资金，尤其是中央财政资金。可以说，中央政府主导扶贫开发是中国农村扶贫的最大特点。

从变动的情况来看，财政扶贫资金、其他扶贫所占比例有所增加，2010年比2002年分别提高10.52个百分点和18.58个百分点。扶贫贴息贷款资金、以工代赈资金所占比例呈下降趋势，9年间分别下降了18.43个百分点和3.84个百分点。

3.扶贫投资使用情况

根据国家统计局农村贫困监测资料，2002―2010年扶贫资金投入中，比例最大的为生产资金，占47.21%；其次是基础设施，占29.13%；再次是其他资金，占18.60%，公共服务资金占5.05%。

在生产投资中，林业投入所占比例最大，为31.22%，种植业为25.45%、养殖业为21.12%、农产品加工业为9.65%、其他生产行业为12.56%。在基础设施投资中，基本农田建设投资占17.28%，人畜饮水占14.72%，道路修建占48.77%，电力设施占16.83%，电视接收设施占1.40%。从变动来看，道路修建和人畜饮水所占比例都呈现出波动式增加，基本农田建设投资所占比例逐渐减少。在公共服务投资中，学校及设备占7.18%，卫生室及设备占20.96%，技术培训及技术推广占22.28%，资助儿童入学及扫盲占19.58%。

二、扶贫投资来源及绩效分析

为了解扶贫投资绩效，下面利用多元线性回归模型对扶贫投资与农民人均收入、贫困发生率之间的关系进行回归分析。

1.扶贫投入与农民人均纯收入回归分析

（1）扶贫总投入与农民人均纯收入回归分析。对数据的具体分析本文采用SPSS16.0版本中的Analyze-Regression-linear Regression进行模拟。结果如下：

Y=-224.83+6.95x

其中：Y为农民人均纯收入，x为扶贫资金总投入。

回归系数的显著性概率为0.000，远远小于给定的显著性水平а=0.05。这表明被解释变量与解释变量整体线性关系显著，可以用线性模型描述并反映它们之间的关系；调整的R2为0.871，表明模型优度较高，方程整体回归效果较好。

结果显示，扶贫总投入增加可促进农民纯收入的增长：扶贫资金总投入每增加1亿元，农民人均纯收入相应增加6.95元。

（2）各种扶贫投入与农民人均纯收入回归分析。采用多元回归模型分析财政扶贫资金、贴息贷款资金、以工代赈资金、外资、其他资金等五种扶贫资金对农民人均纯收入的作用。在模拟过程中，我们首先将所有的变量引入回归方程，然后采用逐步回归法（stepwise）进行变量筛选，并剔除不符合要求的解释变量。结果如下：

Y=169.88+15.26x2

其中：Y为农民人均纯收入；x1为扶贫贴息贷款；x2为财政扶持资金；x3为以工代赈资金；x4为利用外资；x5为其他扶贫资金。

结果显示，在给定的显著性水平（а=0.05）下，只有财政扶贫资金进入模型。财政扶持资金的增加可促进农民人均纯收入的增长：财政扶持资金投入每增加1亿元，则农民人均纯收入将因此而相应增加15.26元。而扶贫贴息贷款资金（P=0.832）、以工代赈资金（P=0.258）、利用外资（P=0.092）和其他扶贫资金（P=0.138）未进人回归模型，显示其对农民人均纯收入的促进作用不显著，即投资绩效不佳。

2.扶贫投入与贫困发生率回归分析

（1）扶贫总投入与贫困发生率回归分析。对扶贫投入与贫困发生率进行二元回归分析，结果如下：

Y=33.63-0.052x

其中，Y为贫困发生率，x为扶贫资金总投入。

回归系数的显著性概率为0.03，表明被解释变量与解释变量整体线性关系显著，可以用线性模型描述并反映它们之间的关系。

结果显示，扶贫总投入增加可降低贫困发生率：扶贫总投入每增加1亿元，贫困发生率将因此而减少0.052个百分点。

（2）各种扶贫投入与贫困发生率回归分析。采用逐步多元回归模型分析财政扶贫资金、贴息贷款资金、以工代赈资金、外资、其他资金等五种扶贫资金对贫困发生率的作用。结果如下：

Y=20.80+0.101x1-0.135x2+0.167x4

其中：Y为贫困发生率；x1为贴息贷款资金；x2为财政资金；x3为以工代赈资金；x4为利用外资；x5为其他资金。

结果显示，在给定的显著性水平（а=0.05）下，财政扶贫资金、扶贫贴息贷款资金和利用外资进入模型。财政扶持资金的增加均可降低贫困发生率：财政资金每增加1亿元，贫困率将因此而相应减少0.135个百分点。而扶贫贴息贷款和利用外资的增加对贫困发生率的下降作用是相反的，说明两者的扶贫效果不佳。

三、扶贫资金投向及绩效分析

目前的扶贫投资主要用于产业化扶贫、基础设施建设和公共服务建设。扶贫资金的不同投向对贫困地区农民人均纯收入的增加和贫困发生率的下降会产生不同的影响。

1.资金投向与农民人均纯收入回归分析

采用逐步多元回归模型分析生产资金、基础设施建设资金、公共服务建设资金、其他资金等扶贫资金对农民人均纯收入的作用。结果如下：

Y=-230.43+14.83x1

其中：Y为农民人均纯收入；x1为生产资金。

结果显示，在给定的显著性水平（а=0.05）下，只有生产资金进入模型。生产性投资增加1亿元，贫困地区农民人均纯收入可以增加14.83元。基础设施建设资金、公共服务建设资金和其他投资在短期内对贫困地区农民收入的增加在统计上没有显著的影响。

2.资金投向与贫困发生率回归分析

采用逐步多元回归模型分析生产资金、基础设施建设资金、公共服务建设资金和其他资金对贫困发生率的影响。结果如下：

Y=21.20-0.19x1+0.26x2

其中：Y为农民人均纯收入；x1为生产资金；x2为基础设施建设资金。

结果显示，在给定的显著性水平（а=0.05）下，对农户的直接生产性扶贫投资在短期内对贫困率的下降有明显的作用。生产性扶贫投资增加1亿元，贫困发生率下降0.19个百分点。基础设施投资在短期内对贫困率下降有负的影响，这可能是因为基础设施建设需要农户无偿投入劳动力，从而影响短期的创收活动；也有可能是因为基础设施投资的效果在短期内难以表现出来，具有滞后性。公共服务投资和其他投资在短期内对贫困率的下降在统计上没有显著的影响。

四、政策建议

综合以上分析可知，扶贫投资在增加农民收入和减少贫困发生率上都有显著作用。分类型看，财政扶贫资金在增加农民收入和减少贫困发生率上有显著作用，而扶贫贷款、以工代赈、外资等扶贫资金的减贫作用并不明显；生产性扶贫投资对农户收入的增加和减少贫困发生率有明显的作用，而基础设施投入、公共服务投入的减贫作用并不明显。为此，今后一段时期应进一步调整扶贫资金的投向，并相应的改革扶贫资金的管理体制。

1.加大扶贫资金投入力度，改革扶贫资金管理体制

中国扶贫开发的任务还很艰巨，仍然需要政府投入大量的扶贫资金。投入一个项目，就要获得实实在在的效果，并且要从制度上完善后续管理工作。一是要整合各种扶贫资源。必须树立系统观点，作好扶贫开发的执行计划，统筹安排各种扶贫力量，集中“优势兵力”打好歼灭战，彻底改变以前单项目作战的不足。二是完善项目运作机制。在扶贫项目确定上，坚持群众参与原则和政府认同原则；要完善项目招投标制，并增强项目建设和管理的透明度。

2.强化扶贫信贷管理，坚持扶持“发展的穷人”

贫困从表面上看是收入低下，实际上深层次的原因是贫困主体缺乏解决基本生存的能力。综观各种问题，不难发现资金短缺和融资难已成为制约贫困农户脱贫的重要因素。扶贫就是要为贫困者提供机会，增加他们的发展能力，而为贫困农户提供小额贷款是最主要的一种解决方式。事实证明，小额贷款深受贫困农户的欢迎，是帮助贫困农户脱贫致富的一种好形式，也是扶贫效益较好的一种形式。要改变扶贫资金投入中的平均主义倾向，坚持扶持“发展的穷人”，即将信贷资金重点投向愿意生产并有能力生产的贫困户。

3.优化扶贫资金投入结构，提高扶贫资金的使用绩效

要进一步加大对贫困地区基础设施和公共服务的投资，并通过加强管理提高扶贫资金的使用绩效。一是继续加强道路、电力、灌溉等基础设施的建设。要通过明晰产权和完善管理制度来加强各类基础设施的维护，改变因管理不善而导致的基础设施投资效率低下的问题。二是增加公共服务领域的扶贫投资。要彻底解决贫困户子女上学难及其看病贵的问题，避免贫困农民因子女得不到受教育机会而长期贫困及因病致贫。三是加强对农民的技术和技能培训。要在年龄、文化程度等方面适当提高培训的门槛；要提高培训的补助标准，适当延长培训的时间；要以集中培训为主，以提高培训的效果；要改革培训的内容，适当增加种植、养殖等农业实用技术的培训。

4.加强与非政府组织的合作，发挥非政府组织在扶贫中的积极作用

非政府组织在扶贫实践中表现出较强的参与性、灵活性以及创新性，从而在扶贫领域普遍具有较高的组织效率。非政府组织接受来自国际社会、政府、企业、公民个人、其他民间组织的无偿资助捐赠，但这些资助捐赠只能用于其所开展的项目和必要的活动成本支出，不得用于其内部成员的工资福利支出和与所开展的项目无关的支出。任何资助捐赠的来源都要公开，必须向政府管理部门报告，并接受社会的监督。为了提高扶贫资金的使用效率，政府应当完善法律法规，进一步鼓励非政府组织参与反贫困行动。在扶贫资源的使用上应引入竞争机制，并更多的通过非政府组织来管理和监督具体的扶贫项目。

参考文献：

[1]国家统计局住户调查办公室编.中国农村贫困监测报告2011[M].北京：中国统计出版社，2011.

[2]朱乾宇.政府扶贫资金投入方式与扶贫绩效的多元回归分析[J].中央财经大学学报，2004，（7）.

[3]李文，汪三贵.中央扶贫资金的分配及影响因素分析[J].中国农村经济，2004，（8）.

[4]徐志明.扶贫投资低效率与市场化反贫困机制的建立[J].乡镇经济，2008，（9）.

作者简介：徐志明（1964―），男，江苏省社会科学院农村发展研究所副所长、研究员。研究方向为农村经济。

课题项目：本文为江苏省“六大人才高峰”课题“地方政府扶贫政策绩效研究”的阶段性成果。