我国扶贫现状与任务

“十二五”时期扶贫工作成效

“十二五”时期特别是党的十以来，新一届党中央把扶贫开发工作摆在更加突出的位置，实施精准扶贫，开创了扶贫开发事业新局面。

一是贫困人口大幅减少。2011年初，按2300元扶贫标准计算，全国农村贫困居民为16567万人，2014底为7017万人；2014年比2011年，贫困居民减少9550万人，年均减少2387.5万人；贫困发生率为7.20%，比2011年下降5.50个百分点，年均下降1.80个百分点。2015年初以来，各地减贫工作力度明显加大，有望完成年初国务院《政府工作报告》提出农村贫困人口再减少1000万人以上的任务。

二是农民增收步伐加快。2014年贫困地区农村居民人均纯收入6610元，为全国同口径的65.30%，比2011年提高了8.20个百分点，实现了连续三年增幅高于全国，贫困地区农民人均纯收入增幅继续高于全国平均水平。

三是经济发展上行向好。据有关资料显示，2011―2014年，贵州、云南、四川、湖南、广西、河南六个贫困居民最多的省（区）生产总值合计，分别增长62.80%、55.70%、54.50%、51.40%、49.40%、46.20%，明显高于全国36.30%的国内生产总值增幅。

四是基础设施不断完善。 2011―2014年，国家集中连片特困地区新建农村公路124.12万千米，贫困地区累计解决7852万农村居民的饮水安全问题、354万无电居民的用电问题，完成1565.40万农村贫困户的危房改造。2014年底，93.50%的乡镇和70.80%的建制村实现了交通通畅，100%的建制村和90%以上的自然村通上了电话。

五是公共服务明显提升。农村义务教育学生营养改善计划、中等职业教育学生免学费政策，在集中连片特困地区全覆盖；重点高校面向贫困地区定向招生人数，从2012年的1万人增加到2014年的5万人。贫困地区新农合参保率达98%以上，农村最低生活保障和基本养老保险全覆盖。生态环境恶化趋势得到遏制。

六是机制创新取得突破。中办、国办出台了《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，提出了精准扶贫的工作思路，基本摸清了全国贫困村、贫困户底数。探索建立了贫困县考核和约束、精准扶贫工作、干部驻村帮扶机制，完善投入机制，健全社会扶贫组织动员机制。中央财政2015年安排专项扶贫资金460.90亿元，同比增长8.01%；各地省级财政扶贫投入预算也从2014年的2 3 6 . 2 8亿元增加到2 0 1 5年的284.12亿元，增长20.25%。

七是对世界减贫贡献巨大。改革开放以来，我国累计已有7亿多人摆脱了贫困，成为“中国奇迹”最为精彩的篇章。联合国2015年《千年发展目标报告》显示，中国农村贫困人口的比例，从1990年的60%以上，2002年下降到30%以下，率先实现比例减半，2014年下降到4.20%。中国对全球减贫的贡献率超过70%。

目前精准脱贫存在的问题

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（以下简称《建议》），对扶贫开发作出了最新的战略部署。总的体会，概要说就是“12345”：一个鲜明主题、两个基本判断、三大目标要求、四大主要任务、五大政策措施。

一个鲜明主题就是《建议》提出：“坚决打赢脱贫攻坚战。”2015年11月23日，中央政治局又审议通过了《关于打赢脱贫攻坚战的决定》。脱贫攻坚，这是五中全会论扶贫的鲜明主题。

两个基本判断就是《建议》指出：“贫困人口大幅减少”和“消除贫困任务艰巨”。这两个外延丰厚的基本判断，既充分肯定了扶贫开发取得的巨大成就，又清醒认识到了面对的突出问题。

但就目前的形势而言，扶贫开发依旧是全面建成小康社会的最“突出短板”。

一是贫困规模大，贫困程度较深。目前，全国有14个集中连片特困地区，单一片区县240个，国家扶贫开发工作重点县592个，贫困村12.80万个、贫困户2948.50万个、贫困居民7017万人。贫困居民超过500万人的有6个省（区），其中贵州达623万人；贫困发生率超过15%的有5个省（区），其中高达23.70%，全国重点县和片区县的贫困发生率平均达22.10%。从大凉山区“1年最多吃3顿肉”的极贫角落，到石漠化地区“跑水、跑土、跑肥”的贫瘠土地，再到大山深处孩子“输在人生起跑线上”的现实无奈，无不迫切告诉我们，现有贫困居民贫困程度都较深。

二是内生动力弱，返贫风险增加。集中连片特困地区贫困问题集中，贫困居民受教育程度低、健康水平低的“两低”现象比较普遍；建档立卡贫困村内生发展动力严重不足，自我发展能力弱，其中70.8%的村还没有集体经济。目前剩下的贫困居民致贫因素较多且交织叠加，因病致贫、因学致贫突出，缺资金、缺技术普遍，因灾返贫、因市场风险返贫常见。以四川为例：在贫困居民中，因病致贫的53.90%、缺资金的46.60%、缺技术的31.80%、缺劳力的23.20%。

三是区域性凸显，发展基础脆弱。现有贫困居民主要分布在全国14个集中连片特困地区，自然条件差，基础设施薄弱，基本公共服务水平低，贫困的区域性、整体性特征明显。在12.80万个建档立卡村中，有7.70万个行政村不通客运班车；83.50万个自然村中，有33万个不通水泥（沥青）路。贫困地区农田有效灌溉面积比全国平均水平低近20个百分点。生存条件差，建档立卡户中，需要搬迁的人口近千万；饮水困难的652万户、饮水不安全的580万户。贫困地区公共服务水平偏低，市场主体发育不足、市场体系建设滞后，产业发展处于价值链低端。

四是边际成本高，脱贫难度艰巨。贫困居民生产生活条件普遍落后，一些贫困家庭一穷二白，缺乏劳动力、劳动工具和安全住房、干净水等基本生产生活条件；一些贫困居民居住在深山区、石山区、高寒山区、沙化区和荒漠化区，扶贫一时难以见效；一些贫困居民非残即病，劳动能力弱。2011―2014年，我国减贫幅度分别为26.13%、19.11%、16.67%、14.94%，呈逐年下降趋势。到2020年，7017万贫困居民要全部脱贫，贫困县要全部摘帽，时间十分紧迫。6年时间，平均每年需要减少1200万人。扶贫开发已进入啃硬骨头、攻坚拔寨的冲刺期，到了决战决胜的关键时刻。

五是工作有差异，力度亟待加大。一些地方存在扶贫认识不到位、措施不得力的突出矛盾，一些中西部贫困地方还没有把脱贫攻坚作为主要任务，一些部门、单位和东部地方还没有把扶贫济困摆在应有位置。一些地方特别是一些干部“思想贫困”“作风贫困”“方法贫困”，以及“理念功利化”“指导军事化”“管理工厂化”的苗头渐现，阻碍精准扶贫落实。扶贫政策针对性不强，特惠支持不足，已有政策落实不到位，扶贫投入总量仍然不足且有相当的“供需错位”，渠道比较分散、效率总体不高；金融支持有待加强。行业支持缺少特惠，工作责任落得不实，社会动员支持体系薄弱。

“十三五”时期精准脱贫任务

目前精准脱贫压力巨大，如何从根本上让贫困人口实现脱贫？如何让贫困县摘掉贫困的帽子？如何解决区域性整体贫困？确保到2020年全面建成小康社会，这是“十三五”时期我国的时代任务。

对此，《建议》提出了三大目标要求。

一是贫困人口全部脱贫。1984年农村居民199.60元贫困线确定后，再根据农村物价指数变化计算出以后各年的贫困标准。我国的贫困标准经历了“1―2―1”的三个阶段，即在2000年前，贫困标准仅一个，也称为绝对贫困标准。2001年，明确把贫困分为绝对贫困和低收入（相对）贫困，因而贫困标准一分为二，即除了绝对贫困标准外，还有低收入贫困标准。2008年，中共中央提出“对农村低收入人口全面实施扶贫政策”，由此上述两类贫困及贫困标准合二为一。目前使用的贫困标准是2011年制定的，即2010年人均纯收入2300元。在作《建议》说明时说，“综合考虑物价水平和其他因素，逐年更新按现价计算的标准。据测算，若按每年6%的增长率调整，2020年全国脱贫标准约为人均纯收入4000元。”

二是贫困县全部摘帽。我国的贫困标准除了人口贫困标准外，还有一个区域贫困标准，即：国家重点扶持的贫困县（国定贫困县）标准。从严格意义上说，贫困县标准是一个工作标准。确定贫困县，是我国扶贫开发区域瞄准的重要手段之一。1986年，我国第一次确定了331个国家重点扶持贫困县（后改称国家扶贫开发工作重点县），此后分别在1 9 9 4年、2 0 0 1年、2011年进行过三次调整，目前全国共有592个国家扶贫重点县，全部分布在中西部地区。另外，新10年我国还有片区县的扶贫标准，以此确定了340片区县。到2020年所有贫困县全部摘帽，除了是对扶贫开发成效的考验，也向贫困县党政领导干部发出一个明确信号：即不要贪恋附着在“贫困帽子”上的各种政策红利，而要把精力真正放到带领贫困群众脱贫致富上，扶真贫、真扶贫。

三是解决区域性整体贫困。所谓“区域性整体贫困”，一般就是指连片特困地区的贫困。连片特困地区，是伴随扶贫开发的产生而产生的。1986年，即扶贫开发之元年，国家把贫困地区分为14个片区。1988年，在14个片区基础上增划和调整，把全国贫困地区划分为沂蒙山区、太行山区等18片。新10年，将集中连片特困地区作为扶贫开发的主战场，是党中央、国务院作出的重大战略举措。2011年，在全国共划分出秦巴山区等11个连片特困地区，加上已经实施特殊扶持政策的、四川省藏区、新疆南疆三地（州），作为扶贫攻坚的主战场，共14个片区680个县，其中国家扶贫开发工作重点县有440个。这14个片区贫困问题的最大特点就是区域性、整体性，所以，必须采取特殊手段才能解决。

基于这三大目标要求，《建议》更加明确的提出了四大任务和五大政策措施，要从根本上解决贫困问题。

任务一：“实施精准扶贫、精准脱贫”。精准扶贫是我国“十三五”的国家战略。我国区域发展很不平衡，贫困人口分布在20多个省（区、市），扶贫脱贫必须因人因地施策。《建议》明确提出，实施“五个一批”，是到2020年，通过产业扶持解决3000万人脱贫；通过转移就业，解决1000万人脱贫；通过易地搬迁，解决1000万人脱贫，总计5000万人左右。还有2000多万完全或部分丧失劳动能力的贫困人口，通过全部纳入低保覆盖范围，实现社保政策兜底脱贫。

任务二：“扩大贫困地区基础设施覆盖面”。我国贫困地区多处于中西部、山区和边陲地带，自然条件复杂，基础设施薄弱。《建议》明确提出，必须进一步加强基础设施建设，“扩大贫困地区基础设施覆盖面，因地制宜解决通路、通水、通电、通网络等问题。”这可以预见，围绕2020年全面建成小康社会总目标，我国将全力补好补齐贫困居民生产生活条件落后和贫困地区发展滞后这两块短板，为现行标准下农村贫困居民实现脱贫创造有利条件。

任务三：“推进贫困地区基本公共服务均等化”。贫困地区与较发达地区的差距，在很大程度上表现在教育、卫生、文化、社会保障等基本公共服务上，必须着力缩小这个差距。《建议》明确提出，“提高贫困地区基础教育质量和医疗服务水平，推进贫困地区基本公共服务均等化。建立健全农村留守儿童和妇女、老人关爱服务体系。”

任务四：“实行脱贫工作责任制”。坚决打赢脱贫攻坚战，关键在落实责任；责任落实也是一项重要任务。《建议》明确提出，明晰中央、省、市、县扶贫事权，健全脱贫攻坚激励约束机制，创新财政为主体的多元投入机制，健全党政机关为主体的社会各界和个人广泛参与的社会扶贫支持体系，以及突出脱贫攻坚重点区域等。

《建议》明确了五大政策措施。

政策一：发挥“两个优势”，强化脱贫攻坚保障。

其一发挥政治优势。理论优势、政治优势、组织优势、制度优势、密切联系群众的优势是我们党的五大政治优势，是我们党的独特优势，具有决定性的意义和力量，是我们党始终保持先进性和纯洁性的根本法宝。广义来说，政治优势就是指这五大优势；狭义来说，政治优势最重要的就是必须通过强有力的思想政治工作，教育广大党员和干部坚定中国特色社会主义信念，坚持贯彻艰苦奋斗、勤俭建国的方针，从政治上保持和发展党的先进性和纯洁性。最为核心的就是必须切实加强党的领导，为脱贫攻坚提供坚强政治保障。

其二发挥制度优势。坚持把党的领导、人民当家做主和依法治国统一起来，建立并不断完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度等一整套政治制度。因此，制度优势，集中体现为中国特色社会主义制度的优越性，这是我们战胜一切艰难险阻、夺取全面建成小康社会新胜利的最大政治优势，当然也是我们坚决打赢脱贫攻坚战的制度优势，这个优势的特征就是能集中力量办大事，举全党、全国、全社会之力，坚决打赢这场脱贫攻坚战。

政策二：坚持“五个一批”，实施脱贫攻坚工程。

其一发展特色产业脱贫。支持贫困地区科学制定特色产业发展规划，鼓励贫困村、贫困户发展特色农产品及其加工业，深入实施乡村旅游扶贫工程，合理有序开发优势能源矿产资源。为增强自我发展能力，对集中连片特困地区县，实行中央、省、市财政全额返还县级财政的政策；对片区外国家扶贫重点县，实行中央财政全额返还县级财政的政策。

其二引导转移就业脱贫。加大转移就业培训投入，继续实施职业技能提升计划，建立和完善输出与输入地劳务对接机制，引导农村贫困人口进入家政、物流、养老等领域就业。对贫困地区农民工返乡创业给予政策支持。有能力在城镇稳定就业和生活的有序实现市民化。

其三实施易地搬迁扶贫。编制实施易地扶贫搬迁规划，对居住在生存条件恶劣、生态环境脆弱、自然灾害频发地区的贫困居民，坚持群众自愿、积极稳妥的原则，因地制宜实行搬迁安置。加大中央预算内投资和地方各级政府投入力度，创新投资融资方式，多渠道筹集6000亿元资金，人均投入强度约6万元，促进搬得出、稳得住、有事做、能致富。

其四实行保障兜底政策。完善最低保障、特困人员供养、灾害人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助、社会参与救助的体系。对丧失劳动能力的实施兜底性保障政策，对因病致贫的提供医疗救助保障。实行低保政策和扶贫政策衔接，对贫困人口应保尽保。

政策三：打牢攻坚前提，扩大基础设施覆盖面。

其一加强基础建设扶贫。加快贫困地区交通、水利、电力和互联网建设。加快推动连接贫困地区的国家铁路网、国家高速公路网等重大交通项目建设。强化贫困地区重大水利工程和中小水利项目建设。大力推进对贫困地区水电开发、农田改造升级、光伏发电工程。加大“互联网+扶贫”力度，加快实现贫困村宽带网全覆盖，实施电商扶贫工程，促进贫困地区大众创业、万众创新。

其二加强生态保护扶贫。加强贫困地区生态保护、农村危房改造和人居环境整治。国家退耕还林还草、退牧还草、天然林保护、防护林建设、石漠化治理、防沙治沙等重大生态工程，进一步向贫困地区倾斜。加大农村危房改造、农房抗震改造力度。推进贫困村生活垃圾处理、污水处理、农户改厕、村庄绿化，推动农村环境综合整治，支持山、水、田、林、路建设及小流域综合治理。

其三探索资产收益扶贫。探索对贫困居民实行资产收益扶持制度。对在贫困地区开发水电、矿产资源占用集体土地的，试行给原住居民集体股权方式进行补偿。对财政扶贫资金和其他涉农资金投入一些项目形成的资产，考虑折股量化给贫困户。提升市场机制的益贫性。

政策四：坚持共享理念，推进公共服务均等化。

其一提高贫困地区基础教育质量。“扶贫需扶智”，要实施教育扶贫全覆盖工程，让贫困家庭子女都能接受公平的有质量的教育，阻断贫困代际传递。国家教育经费继续向贫困地区、向基础教育倾斜，“特岗计划”“国培计划”向贫困地区倾斜。在贫困地区率先实行普通高中免学费，建立保障农村学生上重点高校的长效机制。

其二提高贫困地区医疗服务水平。实施健康扶贫工程，提高贫困地区基本医疗和公共卫生服务水平。完善医疗救助和重特大疾病保障制度，把新农合大病保险支付、医疗救助等结合起来，使患大病者得到兜底保障，加大扶贫对象补助力度，切实解决因病致贫、因病返贫问题。加大贫困残疾人健康服务力度。

其三健全特殊群体关爱服务体系。建立健全留守儿童、妇女和老人以及残疾人关爱体系。对农村“三留人员”和残疾人进行全面摸底排查，建立信息管理和服务系统。加强对未成年人的监护和困境儿童福利保障，帮助特殊贫困家庭解决实际困难。加快建立健全困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度。

其四丰富农村贫困群众文化生活。集中实施一批文化惠民扶贫项目，重点是实施广播电视服务网络、数字文化服务、乡土人才培养、流动文化服务等。支持贫困地区挖掘保护、开发利用民族民间、地方特色文化遗产和资源。文化事业经费向贫困地区倾斜。

政策五：坚持“五级联动”，实行脱贫责任制度。

其一实行脱贫攻坚责任制度。打赢脱贫攻坚战，落实责任是决胜之基。清晰各级扶贫事权，实行中央统筹、省（自治区、直辖市）负总责、市（地）县抓落实的领导体制和片区为重点、精准到村到户的工作机制。各级党委和政府特别是贫困地区的党委和政府，要逐级立下军令状，层层落实脱贫攻坚责任。坚持省市县乡村书记抓扶贫，实行“五级联动”，强化脱贫工作责任考核。对贫困居民规模500万人以上或贫困发生率15%以上的9个省区，真正把扶贫开发作为“一把手”工程来抓。对贫困县重点考核脱贫成效，实行扶贫工作“一票否决”。同时，实行最严格的考核督查问责，确保中央制定的脱贫攻坚政策尽快落地。强化督查和问责，完不成年度扶贫任务的对领导干部进行约谈。建立扶贫资金违规使用责任追究制度，对扶贫领域虚报冒领、截留私分、贪污挪用、挥霍浪费等违法违规问题，坚决从严惩处。加强贫困村党支部建设。

其二加大脱贫攻坚投入保障。强化政策保障，健全脱贫攻坚支撑体系，加大财政扶贫投入力度，确保政府扶贫投入力度与脱贫攻坚任务相适应；注重扶贫供给侧改革。一是增加转移支付。加大中央和省级财政扶贫投入，中央财政继续加大对贫困地区的转移支付力度，中央财政专项扶贫资金规模每年保持较大幅度增长，一般性转移支付资金、涉及民生专项转移支付资金和中央预算内投资进一步向贫困地区、贫困人口倾斜。二是取消配套资金。国家在贫困地区安排的公益性建设项目，取消县及县以下以及西部地区连片特困地区地市级配套资金。整合各类扶贫资源，开辟扶贫开发新的资金渠道。三是鼓励多元投入。鼓励开发性、政策性、商业性、合作性等各类金融机构加大对扶贫开发的金融支持，发挥互补作用。发行政策性金融债并给予财政贴息等优惠政策。四是落实特殊政策。实施扶贫小额信贷工程。保障扶贫开发用地。加大科技扶贫力度。贫困地区创业创新和服务的人员，在薪酬待遇、公务员录用、职级调整、职称评聘等方面给予特殊政策。

其三健全脱贫攻坚社扶体系。一是深化对口定点扶贫。健全东西部协作和党政机关、部队、人民团体、国有企业定点扶贫机制。东部地区增加对口帮扶财政投入，启动实施东部强县与贫困县“携手奔小康”行动。加强并改进党政军群部门和单位定点扶贫工作。深入推进中央企业定点帮扶贫困革命老区“百县万村”活动。二是自愿包干参与扶贫。激励各类企业、社会组织、个人自愿采取包干方式参与扶贫，落实企业和个人扶贫捐赠税前抵扣政策；引导各类参与扶贫主体工作重心下移，采取包县、包乡、包村、包户的包干方式，实现社会力量帮扶贫困村全覆盖。三是开展国际交流合作。通过走出去、引进来等多种方式，创新机制，拓宽渠道，加强国际反贫困领域交流。借鉴国际社会减贫理论和实践，开展减贫项目合作，共享减贫经验，共同促进减贫事业发展。同时，振奋贫困地区广大干部群众精神，坚定改变贫困落后面貌的信心和决心。

其四突出脱贫攻坚重点区域。把革命老区、民族地区、边疆地区、集中连片贫困地区作为脱贫攻坚重点。这些地区的贫困问题具有很强的区域性整体性。基础设施建设、各类扶贫投入、基本公共服务、对口定点扶贫等都要重点向这些地区倾斜，特别要加大转移支付。

总之，中国人绵亘数千年的小康梦，距离“圆梦”时间只有五年，而这五年要从精准脱贫到全面小康，是一个任务非常艰巨的过程，从统计数据上的达标，到人民群众获得感的兑现，这需要全社会共同参与，人人负责，坚守底线、突出重点、完善制度、引导预期，注重机会公平，实现共享发展，保障基本民生，才能找准目标，增添动力，我们的道路就会越走越宽广，目标就会越来越清晰。