推进乡村治理法治化的困境与路径分析

【摘要】：乡村治理法治化是回应村民诉求、化解乡村矛盾的治本之策。当前乡村治理法治化依然面临一些困境，如制度化建设不够、乡村干部群众法治理念薄弱、基层法治队伍建设力量乏力等。因此，应当加强制度体系和机构建设，提升法治理念，完善监督考评体系，不断推进乡村治理的法治化水平。

【关键词】：乡村治理 法治化 依法治国

基层是依法治国的根基。一方面，基层是法治中国建设最薄弱的环节，因为基层特别是广大农村人们法治意识淡薄，法治力量不足，也是社会矛盾多发地带，乡村治理法治化任务异常艰巨。而另一方面，基层是法治中国建设的活力源泉。基层干部群众在基层治理法治化方面的创造性实践，是对社会主义法治的丰富和完善，只有做好基层基础工作，将依法治国的各项具体要求落实到各个基层组织，成为人民群众“身边的法治”、“家常的法治”、“管用的法治”，法治才能成为广大人民群众的一种生活方式，法治中国建设才会有坚实的基石。

一、推进乡村治理法治化的困境

（一）科学的乡村治理法律制度不健全不完善

当前我国已经建立了较为完善的社会主义法治体系，农村治理基本上做到了有法可依。与农村治理密切相关的法律，如《村民委员会组织法》，绝大部分地区都根据当地实际情况制定了实施办法。但是各地村民自治章程和村规民约质量参差不齐，一些地方的章程和村规民约更迭缓慢，甚至与现行法律法规相冲突，也有些地方制定出台后仅停留于纸面，搁置不用。

（二）乡村干群法治意识淡薄，缺乏依法治理理念

乡村干部和人民群众的法治意识比较淡薄，学法、用法、守法氛围不浓，依法办事和化解矛盾纠纷能力不强。究其原因：一是思想认识存在偏差。一些乡村干部对法治建认识不足，重视不够，没有把依法治理摆上应有位置，一些基层干部依法行政、依法治理的自觉性不高。行政执法人员素质参差不齐，执法水平低下，对突发事件缺乏前瞻意识，运用法律手段管理社会事务的能力有待加强。也有一些乡村群众运用法律手段维护自身合法权益的意识存在断章取义，甚至一些群众不信法，遇到矛盾纠纷习惯于求助政府，公共法律服务资源不能得到有效利用。二是法治宣传效果不理想。普法的针对性和实效性不强，贴近性、渗透力不够。

（三）基层法治队伍建设力量薄弱

乡镇公检法司力量和行政执法力量不足问题较为突出。很多地方都只是二人所（庭），且人员老化，工作力量明显不足。政府法制机构力量也薄弱，有的县级法制机构只有二人，有的是兼职，而乡镇干脆就没有专门的法制机构。这就导致基层法治执行制度刚性不够，比如国家制定的一些配套方案及法律实施细则，基层往往因人手不够、人才缺乏而将之随意搁置，导致乡村治理出现纰漏。

二、推进基层治理法治化的路径分析

（一）科学立法，形成完备的乡村治理制度体系

1、完善乡村治理的立法和制度体系。在“不抵触、有特色、可操作”要求下，加强立法工作，为乡村治理提供有效的法律依据。首先可对乡村法规体系进行动态管理。一方面，根据农村治理形势的变化，首先在乡规民约和地方性规范层面进行调整，时机合适建议修改《村民委员会组织法》；另一方面，对已经修改了的法律，如环境保护法、土地管理法等，相关地方性规范和乡规民约也应做出适当调整。其次要清理乡村法规体系之间的关系。比如清理乡规民约、地方规范性文件、地方性法规与国家法律之间的关系，相关条文可以体系化，有冲突的条文需要修正。基层政府可以聘请法律顾问指导出台村级管理的制度汇编，规范完善包括会议制度、村务财务公开、集体资产管理、工程招投标、土地承包等制度和章程，为乡村实现法治化治理提供基础框架。

（二）加强机构建设，夯实依法治理组织基础

建立乡镇公共决策咨询委员会，广泛吸纳社会精英有序参与决策和监督，同时还要完善法制研讨工作机构，协助执行重大决策事项合法性审查，确保党政决策的合法性和合理性。成立社会稳定风险评估工作架构，召集职能部门、法律专家，就重大事项的合法性和科学性开展风险评估，减少工作的随意性和盲目性。加强基层人民法庭、检察室、公安派出所、司法所等派出机构建设，建立基层大法治网络。推进“草根”组织建设，积极培育民间精英人物，充分发挥基层群众参与社会治理作用。强调多元参与，以“律师进村”为载体，吸纳乡贤能人、社会组织广泛参与。

（三）整合提升乡村治理法治化队伍建设和水平，完善工作机制

当前基层治理法治工作面广量大，村级组织无法适应基层治理任务的新要求。因此在当前基层法治机构不完善、法治机构队伍不稳定和人员配备不足、法治工作物质装备不到位的情况下，权宜之计就是充分整合资源，将县、乡镇、村三级法治工作队伍和事项整合起来，切实发挥作用。

（四）加大法治宣传力度，实现乡村法治文化建设的新常态

一是健全法治宣传机制。深入开展法治宣传教育，引导村民自觉守法、遇事找法、解决问题靠法。切实落实“谁执法谁普法”的普法责任制，制定普法责任清单，对普法工作实行量化考核。以领导干部为重点切实抓好公职人员、青少年和农民的法治宣传教育。二是创新法治宣传形式。经常性开展送法入户、法律赶大集、法制进校园等活动。三是壮大法治宣传队伍。建议在农村培育一批农民法治宣传队伍。可制定出台农村“法律明白人”培养工程实施方案，在农村“两委”干部、致富带头人、外出务工人员、复员退伍军人、广大青少年、留守人员六类人群中遴选、培育一批“法律明白人”。在每个村创建普法宣传阵地，开设农民法治学校，安排“法律明白人”授课。建立普法工作室、法治文化墙、法治文化广场、法治宣传栏等，集中宣传民法、物权法、土地管理法、婚姻法等各种法律法规和普法典型案例。

（五）建立和完善乡村治理法治化监督与考评体系

建议成立以基层党委牵头，纪委、、法院、检察院参与的上级考评下级的考评监督体系。考评指标主要包括干部违法违纪问题、群众问题、行政复议与行政诉讼案件具体情况、干部渎职问题等。考评结果应作为首要指标与干部职务晋升和待遇挂钩。

作者简介：蔡小娥（1964-），女，湖北随州人，中共宜昌市委党校法学教研室主任、副教授，研究方向为法理学、行政法学。