农业政策性保险“淮安模式”探讨

淮安市农村金融学会

摘要：农业政策性保险是社会主义新农村建设的重要保障之一。作为全国惟一种植业保险的试点地区，江苏省淮安市按照“政策性保险、商业化运作”模式，创新思路，积极探索，成功开办低保额、低保障初始成本保险，在解决农民灾后恢复生产所需资金，防止农民因灾致贫、返贫等方面进行了有益的尝试。

关键词：农业政策性保险；淮安模式；农村金融改革；财政补贴

文章编号：１００３－４６２５（２００６）０６－００５９－０３中图分类号：Ｆ８４０．６ 文献标识码：Ａ

农业政策性保险是社会主义新农村建设的重要保障之一。作为全国惟一种植业保险的试点地区，江苏省淮安市按照“政策性保险、商业化运作”模式，本着“丰年积累、平年结余、大灾调剂、稳步发展”的原则，创新思路，积极探索，成功开办低保额、低保障初始成本保险，在解决农民灾后恢复生产所需资金，防止农民因灾致贫、因灾返贫等方面取得了初步成效。农业政策性保险的“淮安模式”值得研究与借鉴。

一、试点缘起

淮安是一代伟人的故乡。淮安市地处江苏省北部中心地域，淮河下游，是农业灾害多发地区。据气象资料，２００３年６月２３日至７月２２日淮安市连续累计７００毫米的历史罕见降水，使得全市２．６７万公顷水稻绝收，农业生产损失惨重，仅市财政就拨付３２００万元救灾款。饱受灾害之苦的淮安农民，强烈渴求保险为农业生产提供保障。人保财险淮安支公司对３个县３个村８４家农户所作的一项调研表明，７９．８％的农户对保险有比较强烈的需求，其中大部分农户能够承担每年２０元至４０元的保费；接受调查的乡镇干部中大部分对农业保险持有积极的态度，并愿意协助保险公司做好宣传工作。在此背景下，２００４年１１月，淮安市政府下发了《关于开展农业保险试点工作的实施意见》，采取“政策性保险，商业化运作”模式，积极引导农民参与保险。全新的机制保证了农业保险的顺利推开，得到农民的欢迎，广大农户也从中受益匪浅。试点当年，淮安市１０个试点乡镇承保三麦２０．７万亩，承保面达８３％，收取保费１１７．８万元，兑付三麦赔偿金１８．１２万元，受益农户８９８户；承保水稻面积１９．７万亩，投保率为７９％，收取保费１１８万元，支付水稻赔偿金１３４万元，受益农户６０００多户；淡水养鱼投保面积９７５亩，收取保费３．９万元，支付赔偿金３．５万元。

二、淮安模式

２００５年８月份，淮安市出台了《淮安市政府关于加强农业保险试点工作的实施方案》，农业政策性保险开始在淮安“试水”。农业政策性保险的“淮安模式”，也叫“联办共保”模式，或者称之为“政策性保险，商业化运作”模式。其核心内容包括：

（一）试点思路。通过政府搭建平台，采取政策性保险，商业化运作模式，积极引导农民与保险，探索农业保险保障的新途径，为面上推广积累经验。

（二）试点范围。全市选择１０个乡镇开展试点工作，即：金湖县的塔集镇，洪泽县的岔河镇，盱眙县的黄花塘镇、淮河镇，涟水县的大东镇、东胡集镇，楚州区的溪河镇、南闸镇，淮阴区的老张集乡、赵集镇。

（三）试点险种。试点阶段，开办关系农民生产生活的水稻、三麦、养鱼初始成本保险和农民人身意外伤害保险，待条件成熟后，再逐步开办其他种养业险种。农民对试点险种，可自愿选择一项或多项进行承保，不得强制参保。

（四）保理标准。根据低保额、低保障、低收费的原则，每亩水稻、三麦的参保保费分５元和１０元两档，因保险责任范围内的灾害造成绝收或改种的，参保农民可以得到每亩１００元和２００元的保险赔偿；每亩鱼塘的投保费用为４０元，因保险责任范围内的灾害造成的损失，最高可获得每亩４００元的保险赔偿。

（五）政府补贴。试点阶段，各级财政通过保费补贴的办法，积极引导农民参加农业保险，减轻农民的保费负担。市、县（区）财政对农民投保的水稻、三麦、养鱼等保险项目，给予保费补贴，市级财政补贴３０％，县（区）级财政补贴２０％。

（六）基金管理。建立市、县（区）两级农业保险基金，当年实收的农业保险保费及利息、历年经营的结余资金纳入基金专户存储，其中７０％留县（区）级，３０％由市级统筹。中华保险淮安中心支公司在市商业银行设立农业保险基金专户，实行封闭管理，单独立账，独立核算。任何单位和个人不得挪用，不得使用农业保险基金参与股票买卖、期货交易和各种借贷、担保活动。市促进农业保险发展委员会加强对保险基金使用情况的监管，财政、审计、保险监管部门进行监督。

（七）灾损理赔。建立科学的核损、核赔制度，实施阳光操作。农业保险理赔工作由中华保险淮安中心支公司牵头，组织农业技术人员组成理赔定损小组，对受灾情况进行查勘定损，统一标准，公开程序，张榜公布，力求准确。因灾理赔所需资金，从市、县（区）农业保险基金中按３∶７比例列支，由中华保险公司直接兑付给参保农户。因遭遇大灾，当年农业保险收不抵支，且历年积累农业保险基金不足以支付赔款时，不足部分由中华保险公司与市政府按３∶７比例承担。

（八）规范管理。农业保险试点的业务、理赔、财务和基金管理工作，全权委托中华保险淮安中心支公司办理。淮安市促进农业保险发展委员会专门研究制订了《淮安市农业保险财务管理办法（试行）》、《淮安市农业保险财务管理办法（试行）》和《淮安市农民团体人身意外伤害保险实务管理办法（试行）》。

三、淮安经验

（一）政府组织推动是开展农业政策性保险的前提条件。农业是高风险的产业，自然灾害往往给农业、农村、农民造成巨大损失，而个体农民自身抗灾能力极其有限，对于农民的损失以往主要靠政府财政补贴和社会救济这两种办法来解决。然而，政府资金有限，社会救济渠道不确定，二者总是“救急救不了穷”，无法从根本上解决问题。农业保险则是化解农业风险的一个重要途径。但由于农业保险具有高风险、高成本、高价格、低收益的特点，一般商业性保险公司都不愿意经营农业保险；农民由于收入低，大多数人缺乏为其农产品投保的支付能力，要让他们自愿购买农业保险难度很大。因此，淮安市农业政策性保险从制度设计到方案实施都是在政府组织下开展的，宣传发动、保费收取、损失界定、理赔兑付都离不开乡镇政府，农业保险主要工作都是由乡镇农经部门协助办理的。

（二）财政给予补贴是开展农业政策性保险的重要保障。农业保险的高风险、高成本、高价格、低收益的自身特点，决定了其具有较强的外部性，单一依靠市场机制的配置会造成市场的失灵。我国农业保险２０多年的实践证明，纯商业化经营的路是走不通的，这就客观要求政府履行其宏观调控和公共管理的职责，对农业保险这个准公共性产品给予财政补贴。除对农户的保费补贴外，还要对农业保险机构的经营费用给予补贴，另外在税收、贷款利率、再保险等方面给予政策扶持。淮安市在试办农业政策性保险过程中，对小麦、水稻、养鱼保险费用，市、县财政给予５０％的补贴，发生大灾后，历年积累的保险基金不足以支付赔款时，市财政在保费补贴的基础上再给予超赔补贴，负责兜底，承担农业政策性保险的主要风险。同时建立农业风险专项基金，专门用于农业防灾理赔。

（三）实行“三低”是开展农业政策性保险的基本原则。“三低”即低保险、低保费、低保障。由于种植业因灾受损经常发生，有时损失还较为严重，如果将各种自然灾害损失都纳入保险范围全部给予补偿，收取保费高，农民不愿意也无能力接受，因此淮安市试行的种植业保险是有限责任。在确定投保金额时，淮安市农业保险吸取了专业保险公司保产量损失按比例赔付的失败教训，开办的险种以保障农民灾后恢复生产为出发点，实行低保额的初始成本保险，这样既帮助农民抵御农业风险，防止农民因灾致贫，因灾返贫，又解决了农民和地方财政经济承受能力问题，将政府灾后补助资金前移为灾前保险费补贴。

（四）管理模式创新是开展农业政策性保险的不竭动力。目前，我国农业保险主要有以下模式：一是政策性公司经营模式，即地方出资设立的专业农业保险公司。二是商业性保险公司代办模式，通过保险公司、农业金融机构或两者相结合开展农业保险的代办业务。三是商业性保险公司经营模式。分析上述几种模式，有的要新成立专门的机构，经营成本较高；有的属代办性质，容易忽视维护国家和被保险人的利益；有的是纯商业化经营，农业政策性保险难以推开。根据农业保险的特点及市情，淮安市采取“政策性保险、商业化运作”的模式，由地方政府与中华保险公司联办共保，地方政府负责组织和推动农业保险工作，采取多种措施，包括财政补贴、以险养险等政策，鼓励、扶持中华保险公司开展农业保险业务。

四、试点困局

在总结和借鉴淮安经验的同时，农业政策性保险试点中的问题也应引起重视，需要进一步研究解决。

（一）扩容“困局”。一是农业保险由试点走向推广之困。虽然２００６年淮安农业保险试点范围从２００５年的１０个试点乡（镇）扩大到１６个，但这也仅仅占到全市乡镇的１２．５％，仍有８７．５％的乡镇农民不能享受农业保险带来的好处。二是农业保险由低档走向升档之困。淮安市在试点过程中，将原来保险档由５元、１０元两档扩大增加了１５元/档，但一些农民希望进一步增加保险档次的愿望还是难以实现。三是保险责任由单一走向扩大之困。农业保险在淮安１０个乡镇铺开后，投保农民受灾后拿到补偿，尝到甜头，纷纷要求增加保险品种。目前三麦险种增加了暴雨、洪涝、冻害、火灾、纹枯病、白粉病；水稻保险责任增加了火灾。但养蚕险、鱼蟹险等一些新的险种仍有比较大的需求，怎么扩大这些险种是一个问题。

（二）资金“困局”。淮安农业政策性保险的扩容“困局”表面在于推广上，“根子”却在“资金”来源上。首先，保险基金配套难。保险种类增加后，农民的保险资金增加，扩大了保险基金规模。但是，按照政府补贴有关规定，市、县（区）财政的保费补贴也要相应增加，财政补贴资金压力相对较大，难以到位。淮安市小麦、稻谷播种面积一般在３００万亩左右，按照平均每亩１０元保费计算，可归积保费３０００万元，市县（区）两级财政按照３０％和２０％补贴，应分别补贴９００万元和６００万元，这对于以农业为主的市县两级财政来说压力还是非常大的。其次，保险过程费用难。由于农民居住分散，勘查、收保费、理赔等工作都需要投入大量的人力、物力、财力，而基层乡镇财政和村级集体经济十分困难，农业保险工作的办公经费无法解决，经办人员报酬没有着落，在一定程度上影响了农业保险的全面推开。再次，风险兜底把握难。自然灾害造成的农业风险是巨大的，单靠保险来兜底风险，风险同样巨大。

（三）理赔“困局”。首先是理赔政策标准不够合理。调查发现，有关农业保险理赔政策标准制定的不够合理，使得保理工作开展难度较大。如在三麦冻害理赔过程中，依据淮安市农业保险办法有关规定，三麦冻害损失程度达９０％以上才可以得到赔偿。问题是９０％的标准如何确定？显然，受灾程度几乎达到“绝收”程度才给予赔偿，其规定不符合农村实情。其次是理赔程序繁琐。在农业保险试点实践中，农民群众反映的一个主要问题是“投保容易，赔偿困难”。由于程序和环节较多，农民受损后不能及时得到赔偿。

五、对策建议

（一）积极推进，不断扩容。从目前来看，“淮安模式”是成功的，应在认真总结经验的基础上进一步“扩容”。一是适当扩大试点范围，加快推广进程；二是不断增加保险种类，可以结合当地实际，将养蚕、鱼蟹、家禽、家畜列为保险种类；三是扩大保险在责任范围，针对淮安暴雨、洪涝、干旱、寒潮、霜冻、连阴雨、冰雹、龙卷风等灾害特点，设置保险在责任。

（二）立足实际，改变险种。首先，将农业成本保险改为农业产值保险。例如三麦每亩产量７００市斤，每市斤价格０．７元，每亩产值４９０元（产量和价格可按三年平均数计算，也可估价测算），每亩保险金额４００元，保费按５％计算，每亩２０元，每亩绝对免赔额为２０％或１００元。如果农户不足额投保，按照损失程度减去绝对免赔额，然后按比例赔付，这样农户容易接受，也便于操作。其次，将养殖成本保险改为养殖产值保险。调查显示，精养鱼的鱼种加饲料，按养鱼品种不同，养鱼成本在１０００－３０００元之间。如某个品种的精养鱼塘产值３０００元，按１０％计算保费３００元，如果出险可按实际损失程度，按投保比例赔付。

（三）政策支持，深化改革。第一，深化改革，财政补贴。可以借鉴法国经验，国家每年做一次保险预算，总额不少于保费的２０％，不超过保费的５０％，从而有力地保障农业保险机构业务的开展。第二，国家应给予开办农业保险的保险公司的资本、存款、收入和财产免征一切赋税政策支持。第三，对农业保险提供再保险政策支持。第四，国家立法保护农业保险。国家尽快制定出台《农业保险法》。农业保险的项目由国家法律规定，保险责任、再保险、保险费率、理赔计算及许多做法也用法律或法规确定。对一些关系到国计民生的大宗产品实行强制性保险。

[收稿日期]２００６－０３