制度建设摆脱行政依赖论文

编者按：本文主要从推进司法独立制度建设的必要性；推进司法独立制度建设需要破解的难题；推进司法独立的制度建设进行论述。其中，主要包括：经济实力大幅提升，人民生活显著改善，必然反映到推进我国司法独立制度的建设上来、要破解如何科学界定党委同人大、政府、司法之间的职责权限的难题、坚持党的领导，完善党管干部的制度、完善司法独立审判制度，确保司法权独立于行政权、建立现代法院制度，确保法院审判权独立、建立现代法官制度，保证法官独立、建立科学民主的诉讼程序制度，保证诉讼的有序高效进行、建立司法审查制度，真正树立起宪法的权威、改革人民陪审员制度，让司法权力在阳光下运行等，具体请详见。

摘要:司法公正是构建和谐社会的基础性保障。实现司法公正必然要以司法独立为必要条件。实事求是地讲，我国司法独立制度还处于一个探索和改革阶段。司法独立的最大障碍来自于行政权。要实现社会公平正义，促进社会和谐发展，从根本上来说，就是要落实到进一步推进司法独立制度的建设上来，从制度建设上摆脱对行政的依赖性。

关键词:司法独立制度建设

一、推进司法独立制度建设的必要性

我国改革进行了30周年，已经发展到关键阶段，经济实力大幅提升，人民生活显著改善，必然反映到推进我国司法独立制度的建设上来。科学发展观统领全局，在各个领域深入贯彻落实，必然要求我国司法制度改革与建设全面、协调、可持续发展，推进司法独立的制度建设必然首当其冲了。加快行政管理体制的改革、建设服务型政府的宏伟蓝图从外部上也为推进司法独立制度的建设创造了良好外部环境。以改善民生为重点的社会建设全面推进、促进社会公平正义的时代特征，是推进司法独立制度建设的内在要求。党的十七大报告明确提出“深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建立公正高效权威的社会主义司法制度，保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检查权”，为推进我国司法独立的制度建设提供了强大的政治保障。

二、推进司法独立制度建设需要破解的难题

我们要推进司法独立的制度建设，正如有的学者所分析的，我们面临着一些需要进一步破解的深层次问题，一是要破解如何建立宪法监督机构和违宪审查制度的难题；二是要破解如何使地方司法机关摆脱地方人财物管理体制束缚的难题；三是要破解如何科学界定党委同人大、政府、司法之间的职责权限的难题。在我国公、检、法三机关实行分工负责、互相配合、互相制约的原则，然而随着司法改革的不断推进，人们逐渐发现分工负责、互相配合、互相制约原则与司法独立之间存在着深刻的矛盾，在司法实践中已经造成诸多负面影响，这也是现实存在的难题。综合以上各种难题，可以考虑从政党、立法、行政、司法等形成有效的权力制约与权力分配机制，要坚持用制度管权、管事、管人、建立健全的决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。至于具体的司法独立制度如何建构，则应鼓励和保护有关方面的大胆探索和试点，从中总结经验，成熟时加以推广。

三、推进司法独立的制度建设

（一）坚持党的领导，完善党管干部的制度

首先，必须坚持党的领导，坚持党对司法路线、方针、政策的领导。加强党对司法工作的领导，是司法独立应遵循的首要原则。坚持司法独立不是司法工作要脱离党的领导，而是通过党制定大政方针，提出立法建议，司法机关则应把凝结在法律中的党的主张实现好、落实好。其次，必须改善党的领导，坚持党管干部的原则。党对司法机关干部的领导不是说司法机干部无条件地服从党委某个领导的意志，党对干部的领导主要是政治、思想和组织领导，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用，来实现党对司法工作的领导。

（二）完善司法独立审判制度，确保司法权独立于行政权

我国国家权力是人大领导下的权力“分工”(行政权、审判权、检察监督权)，而不是权力“分立”。从司法实践来看，法院的人、财、物受制于同级政府，使得司法权受制于行政权，事实上司法权也是屈服于行政权的。司法改革必须把司法权力从行政权力中剥离出来，改依附、

隶属关系为互为独立的关系，建立相对独立的财政、人事管理体制，改变政府对法院的人事、财政等的控制，有效排除政府可能对司法工作造成的干涉，从体制上保证司法机关独立审判的权力。司法独立制度应有之义应该包括理顺和完善党、人大、政府和司法机关的关系，保证司法权的独立，这是一项基础性的现代法治原则。司法改革的目标之一就是从权力分配和权力监督的角度，既要使司法权受到相应的制约，又要使司法权能够真正独立。当前，我国部分地区的司法机关与地方党委、人大、政府的关系被扭曲，司法机关基本上是受命于党委、受制于政府，成为党委的附属物、政府的附属品。这既是我国司法改革的症结性问题，也是进一步深化司法改革的关键所在。多次强调“：我们绝不能以党代政，也绝不能以党代法因此，必须从中国政治经济、历史传统、文化背景的实际出发，将司法改革纳入到政治体制改革进程中通盘考虑。从司法独立与党的领导的关系来看，司法独立与党的领导的关系是确立司法独立原则和改革有关政治体制的根本问题。

（三）建立现代法院制度，确保法院审判权独立

司法体制改革是政治体制改革的重要组成部分。在国家实现法治的进程中，司法体制的改革通常是比较缓慢、被动的，也从来都不是孤立的，始终与国内的政治、经济、社会发展需求密不可分。在现行体制下，地方各级法院的法官归同级地方党委管理、审判员由同级人大常委会任免、经费由同级地方财政拨付。这种管理体制，严重影响了法院的独立。要改变这种现状，就必须通过司法体制改革，最低限度地保障法院在人事、财政经费、法官管理等方面的独立性。一是探索人民法院的设置改革。积极探索将法院设置由按行政区划设置转变为跨行政区域设置，建立地方法院与中央法院两大体系，建立上下垂直的法院体系，组建可以超越地方利益的中央法院、大区法院，防止地方干扰和地方保护主义，防止司法权力地方化为人民法院依法公正、独立行使审判权提供组织保障。二是探索人民法院经费保障体制改

革。探索建立人民法院的业务经费分别列入中央财政和省级财政体制，由地方政府拨款改为国家财政统一拨款，避免司法机关在财政上受制于地方政府。三是改革法院内部行政化管理和运作模式。推进法院工作人员的分类管理，改变法院似乎是一个行政机关，而不像一个司法机关的现状。

（四）建立现代法官制度，保证法官独立

法官制度改革是司法改革的突破口。目前，我国法官制度改革取得了一定的成绩。但还存在诸如法官管理行政化、法官选任资格简单化、审判职能行政化等问题。因此，改革现有法官制度，建立符合法治国家要求的现代法官制度，是我国司法改革的重要内容。一、建立法

官考试录用制度。严格担任法官的条件和任命程序，保障法官的职业地位，提高法官职业准入条件，建立职业化、精英化的法官队伍。由权力机关牵头组成的专门机构，从通过资格考试的优秀法律人才中选拔法官。同时保障法官的职业待遇，确保法官职业能够吸引和留住人才。二、建立法官终身任职制度。确保法官在任用之后非经法定事由和法定程序不被免职、降职、辞退，也不得给予任何可能影响其职务公正的处分和其他不利决定，从而使法官不会因为害怕被调离、降职、免职而屈从于权势的压力。同时要建立严格的弹劾程序，对法官队伍中出现腐败或渎职的情况，进行有效的弹劾。三、健全法官晋升和福利

制度。提高法官对物质诱惑的抵御能力最有效的方法是保障法官有优厚的福利待遇和广阔的职务晋升空间，这也是预防司法腐败的基本策略。四、健全法官培训制度。从培训内容、方式、管理以及法官培训机构师资选配等方面进一步健全，强化法官的职业道德教育。五、建立法官违反职业道德的惩戒制度，使法官必须依法维护国家公共利益和公民利益，维护宪法和法律的尊严，忠于人民、法律，忠于职守，始终保持独立与中立的地位，抵制各种歪风邪气的侵袭；强化法官的人格素质教育，保持崇高的品质与情操，成为实现正义和廉洁清正的群体。

（五）建立科学民主的诉讼程序制度，保证诉讼的有序高效进行

有效的法律要建立在科学程序规则的基础之上。诉讼运行的前提是有科学的诉讼结构（法官中立、双方平等的三角结构）、规范的诉讼制度、正确的诉讼意识。对此马克思作过形象的比喻“审判程序和法律二者之间的联系如此密切，就象植物的外形和植物的联系、动物

的外形和血肉的联系一样。审判程序和法律应该具有同样的精神，因为审判程序只是法律的生命形式，因而也是法律的内部生命的表现”当前，我国审判方式改革、证据制度改革、审判组织改革等措施已经取得很大成就，再审制度改革、诉讼程序的简易化、促进多元化纠纷解决机制的建立即“替代性纠纷解决机制”等也稳步推进。我国仍然存在原告的诉讼权利难以有效行使、审判权的独立性难以有效保障、对行政机关的行政权力难以有效监督等问题。因此，必须坚持以正当程序保护当事人的权利、实现司法公正的要求，在进一步完善法院调查制度、证据开示制度、证人作证制度、执行制度等制度的基础上，坚持“实体和程序并重”的现代司法理念，深化诉讼程序改革，建立一套科学、公正、合理、严密的司法程序，确保程序正义。一是建立和健全科学民主的诉讼程序制度。比如，改革和完善死刑案件审判程序和复核程序，确保死刑案件的质量；改革刑事证据制度，进一步贯彻落实保障人权和无罪推定原则；改革民事管辖制度，克服跨地区民事案件中的不当干扰问题；改革行政诉讼制度，特别是解决行政诉讼中的管辖问题，从制度上排除干预行政审判的各种因素；改革庭前程序，探索建立规范的民事诉讼简化程序和小额诉讼制度，提高诉讼效率。二是建立和健全违反诉讼程序的法律制裁制度。要通过完善诉讼程序制度，明确凡是违反诉讼程序的行为都没有法律效力，对违反诉讼程序严重的，追究有关人员的责任，从而树立和维护诉讼程序的权威。

（六）建立司法审查制度，真正树立起宪法的权威

1989年行政诉讼法颁布，建立行政诉讼制度后，法院依法享有对行政机关的具体行为的合法性进行审查的权力。据此可见我国行政诉讼法已建立了一种通过司法权制约行政权的机制。许多学者认为我国已建立了司法审查制度。但是司法审查是指违宪审查，是由专门的机关对法律行为的合宪性审查。另一种观点认为“司法审查的标志是对行政机关的抽象行为的合法性审查。值得探讨的是法院能否对行政机关制定的行政法规、规章和其他规范性文件进行审查，很多学者支持法院应当享有对抽象行政行为进行司法审查的权力。笔者认为，为保障宪法的正确实施，确有必要赋予法院对抽象行政行为进行司法审查的权力。

（七）改革人民陪审员制度，让司法权力在阳光下运行

人民陪审员制度是保障广大人民群众参与并监督司法的重要形式，也是我国法律历来所采纳的一项制度，但值得主意的是，1982年宪法并没有规定人民陪审制度。

我国的陪审制度虽然也冠以“陪审”，但与英美国家的陪审制度完全不同，在形式上与大陆法系国家的参审制度是极为相似的。陪审制与当事人主义的审判方式是联系在一起的，而与职权主义则是相互矛盾的。在中国“官本位”的传统习惯下很难接受陪审制度，从现实考虑，我国目前尚不具备实行英美法陪审团制的条件。但人民陪审制度作为人民群众监督法院严格执法、防治司法权滥用以及密切法院与人民群众的关系等方面都有不可替代的作用。建立起适合我国国情的一整套人民陪审员制度是很有必要的，在陪审员参与程序、陪审方式、陪审员选择、陪审员权力义务、陪审员待遇、法律职业知识和道德培训等方面进行改革、试验。推进我国司法独立的制度建立任重道远，不可一蹴而就，必须坚持在党的领导下有步骤地进行，理顺中央和地方的权力分配关系、改革司法干部人事制度、改革人财物管理制度、健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免制度等等。十七大把如何有效地推进司法制度建设问题提到了新的高度，司法独立的制度建设也必将得到长足发展。

参考文献：

［1］邓小平文选（第3卷）人民出版社．1993年版．

［2］马克思恩格斯全集(第1卷)．北京：人民出版社．1956年版．

［3］罗豪才，王天成．中国的司法审查制度．中外法学．199（16）．

［4］莫纪红．新论．中国方正出版社．1997年版．

［5］高鸿．抽象行政行为可诉性研究．法律科学．199（74）．

［6］王利明．司法改革研究．法律出版社．2000年版．