地方国库现金管理的可行性分析及运作模式选择

2006年，财政部、人民银行颁布了《中央国库现金管理暂行办法》，标志着我国中央国库现金管理运作的正式启动，经过几年的发展，中央国库现金管理有了突破性的进展，这就使得地方政府开展国库现金管理的意愿越来越强烈。如何管理与运作好这部分国库现金，已成为地方政府普遍关注的课题。

一、开展地方国库现金管理的可行性分析

（一）具有足够的可操作国库库存资金

近年来，由于国库存款不断攀升，较多的财政资金闲置在央行国库。地方国库的日常库存保持了较高水平，且呈较强的增长趋势。同时，国库集中收付制度改革将原来分散在各预算单位开户银行账户上的现金余额集中到各级财政开设在人民银行的国库单一账户上，为地方国库现金管理提供了有利条件。

（二）国库现金流量预测能力的不断提高为国库现金管理提供了可能

随着国库收支统计分析系统的推广运用，各地方国库加强了国库统计分析工作，把对国库现金流量的预测分析列入地方国库的日常工作，提高了国库现金预测能力，为开展地方国库现金管理提供了可能。

（三）国内外国库现金管理操作的成功经验为我国地方国库现金管理提供了借鉴

国库现金管理20世纪70年代末由美国率先开展，之后，其他发达国家也纷纷引入，到现在已逐步形成了一整套比较成熟的国库现金管理制度。我国中央国库现金管理经过近几年的发展，也已经积累了一定的实践经验。这些实践经验可为地方国库现金管理开拓思路，在职责分工、操作方式等方面提供重要借鉴。

二、我国地方国库现金管理运作模式选择

目前，我国地方政府人力资源有限、财务管理能力与风险控制能力较弱，有些地方仍未建立国库单一账户体系，这就使得地方政府完全独立自主开展现金管理的条件不够成熟。考虑到我国现阶段各方面的综合情况，应当建立“地方自主操作与中央代为操作相结合”的运作模式。这种模式既有利于地方利用中央开展国库现金管理的经验和资源，也有利于发挥地方政府的积极性。在地方自主进行国库现金管理操作中，中央应明确可以投资的范围和使用的工具，在确保财政支付的情况下，可以尝试性地选择将部分国库资金转存当地商业银行，但严禁在货币市场上进行短期投资。

三、“地方自主操作与中央代为操作相结合”模式的运作思路

（一）具体操作方式和可选择的操作工具

目前，我国中央国库现金管理主要是采用商业银行定期存款和买回国债两种方式。地方国库现金管理与中央国库现金管理存在差异，中央财政收支规模大且相对集中，中央国库现金管理除了提高库存现金使用效益外，还需注意与货币政策的协调，因此中央国库现金管理的操作就受到了限制。而地方国库现金管理的目标主要是为了获取收益，面临的政策风险较小，其操作方式与中央国库现金管理相比，更为灵活，可选择的操作工具更为丰富。

1.商业银行定期存款。商业银行定期存款是我国中央国库现金管理的主要操作方式之一，可为地方国库现金管理提供借鉴经验，这种方式的优点是安全性较高、收入稳定。具体操作方法，财政部门与央行做好协调配合工作，分享现金预测信息，协商操作时机，协商一致后发出操作指令。向社会公开招标信息，通过招投标方式选择数个优质的商业银行进行定期存款操作，将国库资金分散存入中标的商业银行，按中标金额的占比情况分配存款额度。

2.人民银行定期存款。人民银行定期存款实际上是中央财政补贴地方财政，具有安全性高、操作简便、资金运转效率高的特点。具体操作方法，由人民银行与财政部共同商定期限品种，根据预测结果确定存款的数量和期限。

3.委托中央部门进入货币市场进行短期投资。目前地方政府独立开展现金管理的客观条件不足，运作能力不强，不具备开展国库现金短期投资的能力。应该将资金上存，由中央部门代为进行短期投资。具体操作上，可在人民银行中央库与地方库之间开设往来账户，由中央库集中代为进行短期投资，并按事前约定分成比例进行收益分配。

（二）应注重的运作前提：建立国库现金流预测分析机制，科学分析和预测现金流

科学地进行现金流动的控制和预测是国库现金管理的前提条件，发达国家通过利用定期收集的信息建立参考数据库、采用科学的现金流动分析技术，使国库能每天、每周进行高水平的，可靠的现金流动预测。在英国，国库现金流量预测主要分为两个部分：一是预测年度收入、支出、盈余和赤字。二是月度预测和每日预测，预测工作主要通过“自下而上”的方式进行。此外，发达国家进行现金流预测时会将现金余额的变化趋势与现金流动的预测情况相比较，跟踪调查变化的主要原因，以此建立短期现金流动预测机制，从而指导库底资金的合理运作。

我们应该积极借鉴发达国家的经验，加强国库现金流预测分析工作，逐步提高预测的及时性和准确性，在国库收支中确定国库合理的现金持有量：一是加快电子信息化建设，建立高效的信息系统。目前我国国库现金流量预测基础数据库系统主要是在过去历年中央财政收支基础数据基础上建立起来的，以此为基础的现金流量预测具有很大局限性，尤其是准确性难以提高。应通过完善数据信息系统及时收集各个收支部门的历史数据、收支计划和预测；二是由国库预测部门将收集到的数据进行汇总处理，得出历史变化规律。并将得出的预测结果和现金余额的变化情况相比较，寻找差异原因，不断改进预测方式，提高预测的准确性；三是国库现金流预测工作需要多部门进行沟通配合，分享信息才能收到较好效果，因此还要建立之间的信息分享交流机制，不断提高预测的准确性。

（三）应把握和加强的三个重要环节

1.建立健全地方国库现金管理的法规制度。地方国库现金管理能够规范化、制度化开展，加强法规制度的建设是重要保障。首先，要对《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国预算法实施条例》、《中华人民共和国国家金库条例》、《中华人民共和国国家金库条例实施细则》等一系列法规制度加以修订。从法律上明确地方国库现金管理的目标、原则、运作模式和各部门之间的协作，从根本上确保国库现金管理的正常运作。其次，要在现有的法规制度基础上，由人民银行和财政部联合地方国库现金管理的指导意见，从地方实际出发，制定地方国库现金管理办法和操作框架，明确各部门职责、权限，确定投资工具、操作方式及流程。

2.全面推进国库集中收付改革。国库单一账户制度是国库现金管理工作开展的前提。目前我国的集中收付制度改革还未全面建立，未能实现真正意义上的国库单一账户，国库资金没有完全集中存放，使得一部分资金游离于国库单一账户外，不利于国库现金管理的开展。因此要全力推进国库单一账户改革，将所有财政性资金都纳入国库单一账户，提高财政资金的完整性，为地方国库现金管理奠定坚实的基础。

3.建立和完善信息共享和披露机制。人民银行和财政部门之间要逐步建立和完善信息沟通交流体系，通过该体系实现信息资源的共享，提高预测的准确性及操作的及时性。同时，通过信息的及时披露加强对国库现金管理的监督。