我国烟税政策研究论文

摘要：高额的烟草税收与地方财政收入的紧密联系，是导致我国烟草行业地方保护主义盛行的直接原因。而地方保护主义已成为制约我国烟草工业健康发展的最大障碍。解决由地方保护带来的一系列问题，单纯靠行业內部的改革和调整是无法做到的，改革不合理的烟草税收及分配政策才是解决问题的关键。我们应从税收政策角度，针对消费税、烟叶税这两个对烟草行业影响最大和最直接的税种提出改革措施。

关键词：烟草；税收；改革

自改革开放以来，我国烟草税制已进行了多次改革和调整，每一次改革都对烟草行业产生了直接而深刻的影响。我国的烟草行业长期以来一直深受地方保护主义之害，带来市场分割、资源配置不合理、市场集中度低、传统优势企业和强势品牌逐步弱化等一系列问题，而造成这些问题的根本原因其实就是不合理的烟草财税政策。目前，烟草行业面对加入WTO和WHO的严峻挑战正积极推进行业改革，近年来，采取了“工商分离”、“资产重组”、“品牌整合”等一系列改革措施，并取得了初步的成效。但在进一步深化行业改革过程中，不合理的烟草税收及分配政策已成为一个必须解决的制度障碍。我们应借国家新一轮财税体制改革契机，积极研究和逐步调整烟草行业税收政策，为烟草行业的健康稳定发展创造一个良好的外部环境。

一、我国烟草行业税收政策概况

目前，我国烟草行业涉及的主要税费包括：①消费税，在卷烟生产环节征收，首先按150元／箱从量征收，然后再根据核定调拨价格按45％(不含增值税调拨价大于等于50元／条)或30％(不含增值税调拨价小于50元／条)从价计征，属于中央税；②增值税，按增值额的17％征收，属于中央与地方共享税，中央占75％，地方占25％；③烟叶税，按收购额的20％征收，属于地方税，在收购环节由烟草公司代扣代缴；④城建税和教育费附加，按实际缴纳的消费税、增值税、营业税三项税额之和力计税依据，其中城建税按7％或5％征收，教育费附加按1．5％征收；⑤企业所得税，按应税所得额的33％征收，中央和地方各按50％比例共享。

二、现行烟草行业税收政策存在的主要问题

(一)高额烟草税收与地方财政收入紧密相关

分税制改革时，为保证地方既得财力，政府采取了一种“基数固定，增长分成”的方法来确定中央对地方税收返还额。由于烟草业是高税行业，烟草税收在固定基数中所占的比重很大，且以后返还额与两税增长情况挂钩，这使得烟草税收与地方财政收入密切相关，确切地说是与产烟地区的财政收入密切相关。因为卷烟消费税完全在生产环节由生产企业交纳，这使得各地卷烟生产量成了决定地方可支配财力的重要因素。据统计，1995年全国有卷烟工业企业的29个省份中，“两烟”实现利税总额占地方财政收入总额的比重低于5％只有5个省份；在10％-20％之间的有16个省份；20％以上的8个，其中，云南省曾高达70％以上。2000年后，烟草税收在地方财政收入总额中的比重有所下降，但较之于其他行业依然是很高的。在地方利益的驱动下，产烟地区政府加大了对本地区烟草企业的行政干预和保护，实行地方封锁，发展地方品牌，为外地卷烟进入本地市场设置障碍或严加封锁，全国统一规范、开放有序的烟草大市场一直难以形成。可以说，烟草税收与地方财政收入的紧密联系，是导致地方保护主义盛行的直接原因。

(二)烟草工商企业税收负担极不均衡

据统计，从1994至2002年年底，中国烟草行业累计上缴税金6660亿元人民币，其中卷烟工业上缴税金5900亿元，比例为88．6％，卷烟工业占据了绝对的比重。这主要是因为作为烟草税收第一大税的消费税是在生产环节征收，完全由卷烟工业企业缴纳造成的。在现行烟草税收分配体制下，卷烟消费税在生产环节征收，使得生产卷烟地区获得的财政收益远远大于销售地区，地方政府对本地区的卷烟工业的关注程度远远高于对烟草商业以及其他产业的关注，甚至对卷烟工业企业的各个生产、经营环节进行大量的行政干预，实际对烟草行业起到了鼓励生产、抑制卷烟流通的作用。此外，卷烟消费税都由生产企业缴纳，作为价内税生产企业把这项税费加入成本，对企业的成本压力很大，加大了工业企业负担，而且生产企业还没有销售出产品就要提前缴税，也占用了企业的周转资金，不利于卷烟工业企业的发展。卷烟工业企业由于税负过重，1994年税改后一段时期，烟草行业曾出现普遍的“以商补工”问题，很多烟厂通过转移定价的方式避税造成国家税收收入的大量流失。

三、我国烟草行业税收政策的改革建议

解决上述问题不单单涉及税收政策的改革，还依赖国家财政分配体制的完善。以下主要是从税收政策角度，对消费税、烟叶税这两个对烟草行业影响最大和最直接的税种未来的改革取向问题进行探讨。

1．卷烟消费税

首先，通过改变卷烟消费税的征收环节来调整税收分配。可将现行的由生产环节征收改为在生产及批发两个环节征收，并将卷烟消费税改为中央与地方共享税种。在生产环节征收的卷烟消费税归中央财政，在批发环节征收卷烟消费税划归地方财政。这里考虑到征收的成本和偷漏税的问题，所以选在卷烟批发环节纳税，今后随着征管水平和纳税意识的提高可逐步按国际惯例实现在卷烟零售环节缴纳消费税。由于卷烟消费税征收环节的改变，卷烟消费税将从云、贵、湘等产烟大省向东部沿海主销区转移，由此造成产烟地和销烟地的财政收入的不平衡应通过规范的转移支付制度解决。这一方案使地方财政收入与烟草生产脱钩改为与烟草销售相关，这样，既有利于解决地方干预生产、国家卷烟生产计划分配、市场封锁、地方保护等一直困扰烟草行业发展的问题，又可以减少卷烟工业企业因税收变化造成的省际间兼并重组的难度，中国烟草统一市场的形成也没有了利益上的冲突与障碍。对调动地方的积极性，提高中央对烟草系统宏观调控能力，平衡烟草工商企业的税收负担，正确评价卷烟生产环节给国家和地方的贡献率以及改善地方政府与烟草系统相互支持与协作的关系等都具有十分重要的意义。

其次，将计价方法由复合计税改为按卷烟的不同类别执行有差别的从量定额，差别税额的制定应考虑不同档次卷烟的合理的利润空间，减少因税率的影响造成卷烟产品结构的不合理。卷烟定额税率应与居民消费价格指数挂钩，实行指数化处理，每年按法定程序与方法进行调整，以保证政府税收收入的稳定增长。我国现在实行的是无差别的从量计征和有差别的从价计征复合征收办法，并以卷烟调拨价格或核定价作为计税价格。由于我国卷烟生产企业数量众多，而且每家企业又生产多种规格和牌号的卷烟，在这种情况下，完全由税务机关来核定每一家企业的每一种品牌的每一种规格的计税价格，受各种因素的影响计税价格的确定不可能很准

确，加之某一规格的卷烟计税价格一旦确定后，一般都是一年或一年以上时间内不再变动，所以核定结果的调整常常严重滞后于市场情况的变化，这些不可避免地造成各卷烟品牌间的税负不公和竞争扭曲。对烟草企业而言，消费税计税价格直接限制了企业卷烟产品价格的调整空间。从量计征可以降低征收成本，消除计税价格变动对企业的不利影响。

最后，提高卷烟消费税税率。近年来，世界性的控烟行动日益高涨，世界上很多国家都提高了烟草消费税的税率，以达到控制和减少吸烟的目的。许多国家或国际组织都提出要统一全球烟草税收标准并建议把销售税收率提高到70％。许多发达国家的实践已经证明，在一定范围内通过增加烟草税收来提高烟草价格，会减少烟草消费量，而政府收入会随更高的课税而增加，至少是不会减少。我们应该看到，烟草行业在为国家创造巨额税收收入的同时，由于烟草消费而产生的一系列医疗成本、生命损失、生产力损失等社会成本不但是无法估量也是烟税收入难以弥补的。随着《烟草控制框架公约》的正式生效，我国作为缔约方在未来不断提高烟草价格及税收已势在必行。

2．烟叶税

为减轻农民负担，从2004年起我国取消了除烟叶外的农业特产税，2006年初又废止了《农业税条例》。取消农业税以后，对烟叶征收农业特产税也失去了法律依据，为此，2006年4月28日颁布并开始实施《烟叶税暂行条例》，以烟叶税取代原烟叶特产税。改征烟叶税后，纳税人、纳税环节、计税依据等都保持了原烟叶特产税的规定不变。继续征收烟叶税的主要原因是烟叶特产税占地方政府税收收入的比重过高，若取消对地方政府冲击太大。笔者认为，如果立即取消烟叶税财政压力过大的话，应先逐步降低烟叶税税率然后过渡到彻底取消。理由是：①继续征收烟叶税既违背税收公平原则，也打击了烟农的种烟积极性。烟农也是靠种地为生的农民，把烟农排斥在享受免税政策的农民之外，是不公平的。烟草行业在为国家提供巨额财政收入、为本行业带来丰厚利润的时候，整个烟草行业中最关键最辛苦的烟叶生产者的收益却十分微薄，这种分配的不平衡导致烟农始终处于一个不对等的弱势地位。尽管烟叶税不直接向烟农征收，而是在收购环节向收购者征税，但最终税负还是转嫁到了烟农身上(因为收购价为含税价)。②过高的烟叶税收人直接划归地方财政，导致地方政府对烟叶生产的过多行政干预。地方政府为征烟叶税重数量轻质量，重发动种植，轻产业化规模化建设，甚至一些烟叶产区不顾市场需求，盲目发展烟叶生产，不利于烟叶生产布局的优化调整。③高额的烟叶税降低了国产烟叶的竞争力。尽管我国烟叶总产量占世界烟叶总产量的约1／3，居世界第一位，但在国际烟草贸易中所占市场份额却很小，仅占世界贸易总量的1．8％左右。在其他国家大多不征收烟叶税的情况下，我国征收如此高的烟叶税，必然影响我国烟叶出口价格的竞争力。不仅如此，由于我国加入WTO后烟叶关税大幅减让，国产烟叶与进口烟叶相比已经失去了价格优势，国产烟叶在国内市场的竞争力也在不断降低。为此，笔者认为应逐步降低烟叶税直至彻底取消。降低和取消烟叶税后，可通过提高卷烟消费税的办法来填补财政收入缺口，并由中央财政通过转移支付对地方财政进行弥补。