中国古代有无行政法之再探究

作者简介：张焰武（1989-），男，白族，云南剑川人，硕士研究生，云南大学法学院，研究方向：法律史与法律社会学。

摘 要：中华法系留给了我们宝贵的法学资源，也留给了我们大量的争议。例如，学界对我国古代是否存在行政法就显得针锋相对。当然这也和众多学者的出发点不同有着很大的关系，在本文中，笔者以“行政法”的实质性概念为角度，以《唐律》为主要研究对象，对这一争议话题做一梳理，同时试图提出自己的若干思考，以期对我国法史研究与行政法学研究略有裨益。

关键词：法制史学；行政法；存立问题

“行政”从最广义的意义上讲是指一定的社会组织，在其活动过程中所进行的各种组织、控制、协调、监督等活动的总称。不过仅从国家行政意义的角度讲，是指国家的行政主体（通常是政府机关）对国家事务和社会事务以决策、组织、管理和调控等特定手段发生作用的活动，而“行政法”则是对国家行政机关的行政管理活动的一种法律规范。主要包括：国家行政机关的组织、任务和职权范围，国家行政机关工作人员的任免、培养、考核、奖惩等制度，行政活动的原则、方式、方法和程序，国家机关对国家行政机关实施法律监督的制度，处理行政纠纷的程序和制度等。尽管这些都是现代意义上的行政法含义，但是溯及本源我们仍可以放置于法制史学的层面去探析中国古代行政法。不过说到我国古代的行政法，关于我国古代是否存在行政法目前还广受争议。无论是法制史学界，还是行政法学界都有着自己不同的看法。

一、 我国古代是否存在行政法

学术界目前对我国古代行政法的存立问题，主要有肯定和否定的两种观点。

（一） 肯定说：法制史学界的学者，由于他们从自身学科角度出发，掌握着大量史料和文献。因此他们通过探析行政法的调整对象和内容，普遍肯定我国古代存在行政法。他们认为行政法就是一切行政管理法规的总称，是规定国家机关的组织、职责权限、活动原则、管理制度和运作程序的各种行政法规的总和。只有从广义上理解行政法的概念才能理解到我国古代有关行政法的内容。因此，“有了国家，就有政府，……就必然有管理活动的各种法规，只不过在不同社会、不同性质的国家里，有不同性质的行政法”，“在古代，我国作为一个大一统的极度集权的中央大国，总有一套法律制度保证国家政令的贯彻执行，保证行政体制规范有序，把国家行政管理纳入法制轨道，这是古代行政法应有之义，也是现代意义行政法不可缺少的内容，两者的本质有不同，内容却有相似之处”。而主持编写了六卷本的《清国行政法》的日本学者织田万先生就表示，“近世西欧各国，法之各部大概编成法典。而编纂行政之法典者，除一二私撰外，极鲜矣。……独至清国，法之各部，进人分化之域。虽有未若文明各国者，然有一会典，足以称行政法典，岂可不谓出色哉！”

（二） 否定说：这一观点在学术界支持者甚多，是我国法史学界的主流观点。并且大多数是公法学者。个别公法学家从行政法存在的价值对古代行政法进行考量，他们认为只有存在国家和政府才得以产生行政法（公法学者探析该问题的角度已经触及了理论基础）。当然这里的政府是指狭义的行政机关，而对于我国古代而言并不存在纯粹的行政机关，古代中国的行政机关、司法机关都是合为一体的（尤其在地方更为明显）。从这个角度讲，我们很难将我国古代的官吏法、组织法和监察法与行政法相提并论，如学者管欧所言：“即间有律例习惯，亦谨系拘束被统治者之一般人民，而非约束统治者之本身，故行政法之观念，自无发生。”另外，公法学者普遍认同行政法是现代国家的产物，特别是在分权原则之后人们有了体制与法制的基础，才得以构建行政法体系，由此可见“行政法是近代的产物，它的产生同资产阶级的自由主义，法治主义思潮有关，同资产阶级革命时期资产阶级在经济上、政治上的需要相联系。行政法是在资产阶级三权分立原则确立以后，随行政权的独立而产生的，它的产生是同宪法有密切的联系， 同依法办事法治国家的政治原则相同的，但在资本主义以前不具备这些条件，因而也不可能有行政法。”而中国古代却没有这样的现实基础。

笔者认为，历史研究方法要求我们将研究对象还原于历史长河中，运用历史资料进行纵向的思考，而我们不能以现代意义上的行政法概念去看待古代法制，这样容易陷入的错误中去。因此，众所周知，行政法是以规制行政权力为基本的法律规范，有了行政权力必然有相应的社会规范来予以规制。尽管我国古代政治体制中并没有形式上的分权原则，即将行政权于立法权或是司法权而区别对待，但是从史料中我们也能得出我国古代中确实存在着实质上的行政权（否则如何管理国家？）。由此从广义上讲，既然我国古代存在有行政权，那必然存在着有行政法。众多的法典、史料中的内容均可以支持这样的观点。

二、 我国古代法典的内容决定了我国古代存在行政法

“行政”一词早在西周时便已被使用，《史记・周纪》中记载了：“召公、周公二相行政，号曰‘共和’”。尽管我国古代并没有“行政法”的字眼，但实质上对于古代国家的管理，我国有着自己独特的管理体系，大致主要是对行政机关的组织，对官吏的规制两大方面。

（一） 行政机关组织法：早在《周礼》中，就有对中央组织的规定，如《周礼》中就有《六官》、《六典》之篇。而进入到封建社会后，行政组织方面的法律法规更是众多，其中最著名的当属《唐六典》和《明会典》。《唐六典》共三十卷。大致按封建行政官僚体制编排，涉及内容非常广泛。首先以国家机关为序，其正文部分涉及了盛唐时期的职官建制与官规、政令的各个方面，其中对三省六部、九寺、五监、监察系统等行政管理体制、机构设置、官员编制以及官员的选任、考核等都加以了明文的规定。《唐六典》的注文部分还介绍了上述各项的变化由来。因此，称《唐六典》为盛唐时期的行政法规大全，并不为过。另外，《明会典》也以六部官制为基本大纲，分篇章的分别阐述了各行政机关的职权和事务，并“规定中央各部院和地方府州县各级机关的权、责、职能，从而使国家行政机关系统化、法律化。”除了这两部成文法典，我国历史中一些政令、皇令所颁布的体制也都体现了行政组织元素，例如分封制、郡县制、郡国制等等，这些也均可视为实质上的行政法（尽管这些制度是从习惯法而来，但也存在着与皇帝命令之间的紧张）。由此可见，我国古代行政法中明确的官僚层级体制，也是现代意义上的行政机关组织体制。

（二） 官吏法：关于官吏的法律规范，我国古代也是自古就存在。据史载早在殷商之时，商汤即“制官刑、以敬于有位”。并且在“成汤去位之后，太甲继位时，其辅佐之前朝元老伊尹将《官刑》重新修订，即为《伊训》成为我国历史上第一部官员治罪条例。”不过有关官吏的立法，仍然是到盛唐时期为顶峰，包括了官吏任命、官吏考核、官吏监察等诸多方面。

官吏任命，最典型的就是唐朝时期的科举考试制。这一制度影响深远，现代社会的公务员选拔考试也正式借鉴了这一古老的制度，而现代社会中公务员制度正是行政法体制的重要部分之一。而对于官吏考核而言，《唐六典》中的“四善二十七最”则是将考核正式法典化，制度化。即将对官员的考核以综合的形式予以考虑，并将结果划分为上上、上中、上下、中上、中中、中下、下上、下中、下下九个等级。“一最以上有四善为上上；……居官馅诈，贪浊有状为下下。”而对于监察制度，我国更是历史久远。秦汉时期就有御史大夫，刺史等官职享有监察职能，到了唐朝，在遵循前制的基础上《唐六典》将御史台分设为：台院、殿院、都察院三院。这种体制化的模式更加明确与细化了各部门的职能，做到了对官吏的有效监察。可以说，受中央集权制的影响，监察制度一直是我国古代官吏控制的重中之重，从中央到地方，权力无时不受到监督。鉴于此，尽管现代行政法中将官吏行为视为内部行政行为，而文中上述内容恰恰是内部行政行为的一些核心要素。因而我们可以说，中国古代法律对官吏的规制体系是完全符合现代行政法理念的。（作者单位：云南大学法学院）

参考文献：

[1] 韩璐，高仕银.中国古代行政法存立考与鉴借[J].中山大学研究生学刊：社会科学版，2009，（01）：62-64.

[2] 艾永明.关于中国古代有无行政法之我见[J].华东政法学院学报，2002（04.

[3] [日]织田万.清国行政法[M].李秀清，王沛 点校.北京：中国政法大学出版社，2003.