社会组织参与应急管理的相关研究

摘要：现代社会面临着全球一体化构建下的复杂局势，相对于过去几十年，突发公共事件发生的频率也呈现出直线上升的趋势。长期以来，作为公共权力载体的政府一直是应急管理的主体。但是，随着行政体制的改革和社会组织自身的蓬勃发展，社会组织参与到应急管理事务中已是大势所趋。

关键词：社会组织；应急管理；研究

社会组织参与应急管理有利于减轻政府的负担，有利于提高应急管理的效率，有利于社会组织自身的成长。但是由于社会组织自身发展的欠缺和我国目前的社会体制存在缺陷，社会组织参与应急管理还存在很多困境。如何推进社会组织更好地参与应急管理成为―个亟待解决的问题。这首先要求对相关的理论要有深刻的理解，对现实的状况有明确的分析。

一、社会组织参与应急管理的一般理论研究

（一）相关概念

1.社会组织的概念

社会组织是指由一定数量的社会民众按照一定的规范、为了共同的目标聚集而成的，具有非政府、非营利性质的社会团体。社会组织又有非政府组织、非营利组织等叫法。在不同的国家（时期），其称呼和具体定义有所差别，然而总体上说，社会组织通常作为“政府”、“企业”以外的第三部门存在。其运作模式以自愿性为原则，是具有性质上非官方、宗旨上非营利、管理上独立自主、形式上灵活多样的民间组织，其组建原因往往是一定的公共利益服务目标，如环境保护、应急救援、公共服务等等。

2.突发公共事件的概念

对于“突发公共事件”，我国学术界并没有统一定义，常与“突发事件”、“公共危机”等混用。本研究为保持严谨性，采用统一概念。本研究认为，突发公共事件指的是突然发生的，造成（或者可能造成）人员伤亡、经济损失、生态破坏以及其它严重社会危害的，危及社会公共安全秩序的事故或其它事件。通常来讲，突发公共事件应包括四类：一，自然灾害，例如地震、海啸、森林火灾、洪涝、干旱等；二，事故灾害，例如矿难、交通运输事故、环境污染等；三，公共卫生事件，例如传染病疫情、食品安全等危害公众健康、生命安全的事件；四，社会安全事件，例如恐怖袭击等。

3.应急管理的概念

一般来说，所谓应急管理，指的是政府、企业或者其它公共组织为了减少突发公共事件造成的危害，在对引起突发公共事件爆发的原因、发生发展的过程以及产生的不利后果等因素进行科学分析的基础上，调动人财物等有效的社会资源，在遵循突发公共事件发展规律的前提下，采取的诸如预警、上报、处置、恢复等应急活动。应急管理是一个循环的过程，主要包括三方面的活动：预防，其目的是尽可能减少突发公共事件的发生；处置，其目的是迅速妥善地对已经发生的突发公共事件进行控制和处理、减少社会危害：恢复重建，这是事后的处理，目的是消除或减少由于突发公共事件爆发引起的不良后果。

（二）研究的理论基础

1.公共治理理论

“治理”是个外来词，来源于拉丁文和希腊语，它本意是控制、引导或者操纵，后来其内涵逐渐引申为公共事务的管理活动。公共治理理论倡导一种以政府为主体的，各种公共部门和私营部门共存，且共同协作、协同管理社会公共事务的治理模式。同时，此理论强调，治理是一个持续的互动的过程。

公共治理具有主体多元化、客体在广度和深度上扩展、治理手段和方式多变等特点，强调的是多元的、民主的、合作的、非意识形态的公共行政。在这种治理模式中，治理不仅仅依赖于政府权力及其权威性，同时也建立在政府与社会组织的互动和协助之上，具有合理性和接受性。作为新时期公共事务管理的手段之一，将部分政府职能转移给社会组织，有利于实现公共利益最大化。需要注意的是，在公共治理模式下，政府和社会组织是伙伴关系，而不是隶属或者依存关系，它们各自是独立的、平等的。同时，政府要不断调整好自己的定位，不仅要和其它组织一样担负着管理社会的责任，还有指导其它治理主体、为它们提供制度性保障的任务。

2.多中心理论

多中心理论是相对于单中心理论提出的。“多中心”这个词最早出现在经济学领域。伴随着社会的不断发展，“多中心”逐渐得到了更多的阐释和认同，并被成功地引入到公共领域。多中心理论提倡以自主治理为基础，允许存在多个权力中心，通过竞争、协作生产给予公民更多的选择和更好的服务，是政府与市场、社会之间相互形成的资源协作机制。这个理论认为，介于政府指令和完全市场化之间，还存在着许多其它的有效治理方式。在多中心治理模式下，社会组织是社会治理的有效补充，有利于促进政府与市场、公民与社会之间的合作和竞争，有利于降低公共服务的成本以及提高公共服务的质量。

二、社会组织参与应急管理的优势分析

（一）专业优势

社会组织具有民间性和自愿等特点，一般在成立之初就有其明确的存在价值和目标，并且吸纳了一定的成员和志愿者，其成员构成往往是为该社会组织的目标服务，因此在一定领域内更具科学化和专业性。社会组织作为区别于政府组织的民间团体，通常只在其关注的领域内活动，并且在该领域范围内拥有专业化的技能、知识。因此，在某些突发公共事件的应急管理中，社会组织成员就其所关注的领域而言比普通政府工作人员更加专业。比如在汶川地震后，一些专注心理学方面的社会组织的成员开展了心理健康疏导服务。又比如在野生动物保护、环境保护方面，一些社会组织的积极参与也有利于问题得到快速、科学的解决。

（二）效率优势

政府组织的构建更注重全面化和整体化，是一个相对笼统的组织构成。相较之下，社会组织则广泛分布于各行各业，根植于民间，与基层民众关系密切，社会组织的领导者也没有政府组织结构上的制约。这些特点就使得社会组织在遇到一些突发公共事件时，能够快速地予以反应，拥有更强的执行力和灵活性。其广泛的群众基础也使社会组织成员能够深入到应急管理的各个环节，比如，突发公共事件一旦发生，它们就能够以最快的速度抵达现场并采取措施，避免矛盾激化或者破坏蔓延，为应急处理的快速展开提供有力支持。

（三）沟通优势

面对突发公共事件，政府及其部门常常采用行政手段进行处理，这种自上而下的运行模式大多是固定的，一旦遇到特殊问题往往难以及时做出调整。而社会组织的主导力量一般是普通公民志愿者，他们以公共利益为价值取向，能够引导公众广泛参与，并取得民众的支持。在应急管理中，社会组织的参与有利于发动民众自救、组织民众短期救援培训，有利于更快速地了解民众的需要，从而有针对性的展开工作。这种自下而上的运行模式在取得民众信任的同时，相较于政府机构具有更为明显的沟通优势，能更好地帮助政府部门收集信息、在民众与政府之间搭建起沟通的桥梁，同时还能在控制恐慌传播、修正政府决策偏差等方面发挥重要作用。

三、社会组织参与应急管理的实践现状研究

突发公共事件具有突发性、不确定性、破坏性等特点，如果处理不当或处理不及时，很可能带来很多严重后果，比如，人员的伤亡、财产的损失、环境的破坏、心理的受挫等等。这就要求在设计应急管理的过程中，为了最大限度地防灾减灾，必须争取团结一切可以团结的力量、调动一切可以调动的资源全力以赴参与危机应对。而拥有广泛群众基础、专业性、灵活性等特征的社会组织能够在一定程度上发挥政府所不具有的独特优势，弥补政府在应对突发公共事件时的缺陷和不足。但是由于社会组织自身以及当前我国社会体制不健全等方面的原因，社会组织参与应急管理还存在很多问题和困惑，需要我们仔细剖析，以便改进措施。

（一）社会组织参与应急管理的现状

1.社会组织发展的基本情况

十的召开使得社会组织迎来了“增速发展”的新阶段。十报告中提出的很多观点为我国社会组织建设和发展指引了正确方向，同时也表明了政府对社会组织发展提供了大力的支持。比如，报告中针对社会组织的体制就提出“政社分开”、“权责明确”、“依法自治”等要求，强调要积极引导社会组织健康有序发展，而且要加大社会组织党建工作的力度。在政府的鼓励和扶持下，我国社会组织的发展也越来越快。马庆钰教授于2015年6月发表的《中国社会组织发展指标体系构建与预测》相关统计数据显示，我国每年的社会组织自然增长数约为4.8万个，以此作为基数进行测算，预计到2020年，我国社会组织的数量将会多达88一116万个。我国的社会组织种类很多，涉及政治、经济、文化、医疗等多个领域，它们在公共服务、应急救援、环境保护等方面发挥了重要的作用。一定程度上可以说，我国已经逐渐形成一个覆盖面广、种类趋于齐全的社会组织构架体系。

2.社会组织参与应急管理的基本目标

社会组织参与应急管理，一方面可以补充政府机构应急管理运作体系，另一方面可以完善公众参与社会治理的机制。时代在发展，应急管理的目标也在随之变化。社会组织参与应急管理的目标在社会发展的各个时期不尽相同，但不变的是，社会组织仍需要以合理的、可持续的方式参与到应急管理中。同时，政府应对社会组织参与应急管理的具体行为进行规范和引导，将权力下放到有能力参与应急管理的社会组织中，促进政府与社会组织的协同合作。

3.社会组织参与应急管理的现状

当前，我国社会组织已经涉及社会生活的各个层面，特别是在环保、应急救援、公共服务和慈善等方面，具有了越来越大的影响力。在重大突发公共事件的处理中，也不乏社会组织的身影。比如在应对汶川地震等自然灾害时，社会组织不仅积极组织捐款捐物，而且组织志愿者结合自身专业与业务特点，积极参与到抗震救灾的过程中来。社会组织还积极参与化解社会矛盾，在稳定社会关系、促进民主法治建设等方面起到了积极的作用，有利于促进社会的稳定、和谐发展。

（二）社会组织参与应急管理存在的困境

社会组织致力于社会公益事业，大多数社会组织积极开展工作，在各自的领域取得了一定成就。然而，由于突发公共事件具有突发性、不可复制性、破坏性等特点，它的应对工作需要一定的专业素养，就目前来说，这对于部分社会组织而言仍然是一个不小的挑战。很多社会组织及其运行机制不足以达到配合政府展开应急管理工作的程度。当前，社会组织参与应急管理存在的困境有以下几个方面。

1.社会组织登记管理制度不完善

社会组织进行登记管理是参与应急管理的基本前提，也是政府对其进行组织和调配的基本依据，同时这还是对社会组织进行管理、开展监督工作的重要基础。根据《社会团体登记管理条例》的相关规定，社会组织需主动申报、备案。然而实际情况是，这种由社会组织“主动申报”进行登记的管理办法使得政府对社会组织的掌握往往处于被动境地，不利于政府机构对社会组织的基本情况以及人员变动及时地了解和掌握。登记制度的不完善无疑加大了对社会组织进行管理的难度，一旦发生突发共公共事件，政府机构可能因为掌握信息的不全面而无法及时、高效地对社会组织进行调配，这在一定程度上阻碍了社会组织参与应急管理，而且很可能导致突发公共事件的处置出现延缓，对社会组织的进一步发展和应急管理体系的完善也一定程度上造成了不利影响。

2.社会组织参与应急管理缺乏政策性保障

虽然从理论上看，社会组织参与应急管理有其必要性及优势，然而在政策上来说，我国并没有任何相关的法律法规来保障社会组织参与应急管理的权利，社会组织在应急管理中没有明确的地位和具体的职能分配。

一方面社会组织有参与应急管理的意愿和技能，另一方面在突发公共事件处理中，社会组织很可能因为其尴尬的“非正式、非政府”形式而受到阻挠，因此，在社会组织管理中，明确其参与应急管理的地位、使其获得政策保障，是完善我国应急管理体系的必然前提。

在应对突发公共事件时，不同的社会组织应当赋予其相应的救助职能，职能分配应当以社会组织的专业范畴为依据，根据实际情况对社会组织在突发公共事件处理过程中的具体职责进行分配，从而提升社会组织参与应急管理的效率，实现应急资源利用的最大价值。

3.部分社会组织参与应急管理的效率较低

社会组织参与应急管理的效率跟组织自身的条件有直接的关系，在突发公共事件爆发时，能否有效地参与到应急管理中，取决于社会组织自身的人员构成、专业水准、资源配备等因素。我国虽然社会组织数量庞大，然而由于其非营利性、民间性的构成因素，很多社会组织往往依靠志愿者进行运作，这往往就导致当面临突发公共事件时，很多社会组织缺乏专业的人员、设备或者资金，从而不能有效地对其进行处理。与此同时，组织能力、组织领导者现场处理能力的欠缺都有可能降低应急处理的效率。不具备相应能力的社会组织参与应急管理无疑是对救助资源的浪费。社会组织只有提升其专业水准，建立更完善的组织成员网络，才有能力更高效地参与到应急管理中来。

4.社会组织参与应急管理缺乏统一管理和合理调配

对于社会组织参与应急管理，如何参与、由谁主导、如何对参与过程中的具体行为进行规范，目前都还没有一个明确的衡量标准。往往造成当有不同的社会组织同时参与应急处置时，缺乏统一的管理，而且缺乏合理的监督和规范，无法进行测评等局面，这不仅降低了社会组织参与应急管理的效率，也使得社会组织参与应急管理的行为难以控制。

应对突发公共事件过程中，政府部门有时会以强制方式将社会组织纳入管理，这在一定程度上有利于应急管理的全局统筹，但是也会限制社会组织在应急管理中的主动性与创造性，使得社会组织在参与应急处理过程中难以充分发挥其应有的作用。