统筹城乡发展的实践探索与改革创新

摘要:近年来,鄂尔多斯市通过工业带动农牧业、城市支持农牧区,让资源财富更多、更公平地惠及当地农牧民;通过“收缩转移、集约发展”把“三区”规划与统筹城乡结合起来实施,促进农牧区生态修复;通过大力培育新产业,推进新兴工业化,推动产业的升级转型。鄂尔多斯市在统筹城乡发展上所进行的改革和实践,对我国西部生态脆弱地区、资源枯竭和转型地区,乃至于全国,都具有现实借鉴意义和理论研究价值。

关键词:鄂尔多斯市;城乡统筹;模式;实践创新;普适价值

中图分类号:F291.3文献标识码:A 文章编号:1003-3890(2010)08-0059-07

统筹城乡经济社会发展是解决我国“三农”问题的根本出路,是实现全面建设小康社会目标的内在要求,是对过去几十年工业化进程中城乡分割局面深刻反思的结果。[1]党的“十六大”首次提出这一重要战略思想以来,国家推出了一系列破除城乡二元经济社会体制、促进城乡协调发展的重大举措,各地也围绕统筹城乡发展纷纷进行实验探索和改革创新。鄂尔多斯市位于内蒙古自治区西南部,总面积8.7万km2,总人口159万人,是一个以蒙古族为主体、汉族占多数的少数民族地区。同时,鄂尔多斯也是典型的资源富集地区,目前已探明煤炭储量1 696亿t,约占全国已探明储量的1/6;天然气已探明储量为8 788亿m3,约占全国已探明储量的1/3。20世纪90年代以来,国家能源战略西移,给西部资源富集地区的发展带来了机遇。经过近年来的快速发展,鄂尔多斯综合经济实力大幅提高,工业化、城镇化发展水平也逐步提高。2008年,地区生产总值达到1 603亿元,财政总收入达到265亿元,跃居全区首位;城镇居民人均可支配收入达到19 435元,比全国平均水平高3 654元;农牧民人均纯收入达到7 052元,比全国平均水平高2 291元;三次产业结构调整为3.2∶58.3∶38.5;城市化率达到65%,初步形成了独具特色的区域城镇化格局。但与此同时,鄂尔多斯区域发展和城乡发展不平衡的问题依然突出,城乡居民收入比从2000年的2.24∶1扩大到2008年的2.76∶1;现代农牧业发展缓慢,城乡教育建设、医疗卫生、社会保障等公共资源配置不均衡的问题仍然非常突出;并且由于煤碳采空区耕地塌陷造成耕地质量迅速退化,植被受到严重破坏,生态建设和环境保护压力巨大。鉴于鄂尔多斯总体已进入工业反哺农业、城市支持农村的发展阶段,已经具备加快推进统筹城乡的条件,近年来鄂尔多斯市在统筹城乡发展方面进行了大胆的实践探索和政策创新,并取得了较好的成效。认真总结和研究鄂尔多斯市推进统筹城乡发展的实践经验,对我国西部地区、生态脆弱地区、资源枯竭和转型地区,乃至于全国统筹城乡发展工作,都具有重要的现实借鉴意义和理论研究价值。

一、鄂尔多斯市各旗区统筹城乡发展的主要模式

(一)各旗区统筹城乡发展的主要模式

近年来,鄂尔多斯市按照统筹城乡发展的要求做了大量工作,各旗区也从本地实际出发,创造性地开展工作,客观上形成了一些各具特色的模式。

1. 基于全面规划实施的转型模式。(1)准格尔旗模式:以1号文件推动。2009年,准格尔旗委、旗政府以1号文件的形式发出《关于加快推进城乡统筹发展的意见》,对统筹城乡发展进行了全面部署。具体包括:通过大力发展现代农业、现代养殖业、设施农业和建立相应的产业示范基地来调整第一产业布局;通过延长煤炭产业链条,培育和发展优势产业集群,以及推进工业向园区集中等手段提升第二产业档次;通过大力发展物流、金融、商务等现代服务业,大力发展第三产业,从而构建城乡一体化的现代产业体系;通过铺设联结城乡的铁路网,加大农村道路、通信、供水、供电、供暖和垃圾污水处理等设施建设,逐步改变农村基础设施建设滞后的状况,实现城乡共享的公共服务设施网络。(2)伊金霍洛旗模式:以“三大战略转型”推动统筹城乡发展。近年来,伊金霍洛旗农村牧区工作把“城乡统筹、集约发展”作为基本方略,举全旗之力推进城乡发展模式、产业结构、社会管理“三大战略转型”。通过统筹城乡规划建设,退出东部工矿区农牧业人口、收缩西部农牧业生产战线,促进产业发展、生态恢复、人口集中;通过做大三产、做强二产、做优一产,推进产业结构由以二产为主向三次产业协调发展转变,统筹城乡产业发展;通过着力构建教育、就业、养老、医疗和住房保障体系,统筹城乡和谐进程。(3)鄂托克旗模式:合理配置公共资源,实现城乡社会一体化。该旗以实现城乡公共服务均等化为目标,通过推行集中办学制,加强教育基础设施建设,设立教育奖励和救助基金,实行免费教育,推行教育人事制度改革等,改善了教育环境;通过全面落实“县办县管”政策,推行农牧区新型合作医疗制度,建立农牧民大病保障基金,形成覆盖城乡居民的医疗保险体系;在全旗范围内取消农业户口、非农业户口性质划分,建立城乡统一的户籍管理制度;通过实施城乡统筹的养老保险、医疗保险制度,完善城乡居民最低生活保障制度,建立针对农牧民的失业保险制度;通过建立与收入增长联动的社会基本保障增长制度等举措,让农牧民和城镇居民享有同等的养老、医疗、就业、社保等政策待遇,着力促进公共资源在城乡之间均衡配置,促进城乡社会一体化。

2. 人口转移安置及其模式。(1)东胜区模式:以城镇化吸纳转移人口。东胜区成立了“城乡统筹办”,通过加大保障性住房建设,确保转移农民“住有所居”;通过实行城乡户改,破除城乡二元分割差别;通过将土地集中起来发展生态、旅游、休闲经济,提升了土地的规模经营效益;通过加强转移农民职业技能培训,积极推进农村人口向城镇和二三产业转移;通过加强转移农民养老保险、医疗保险、最低生活保障和农村义务教育等社会保障体系建设,建立和完善公共服务城乡均等化的体制和机制,促进全区城乡统筹事业的发展。(2)达拉特旗模式:以移民新村吸纳转移人口。达拉特旗农业比重较高,人口转移安置工作主要通过与新农村建设紧密结合,开展禁止开发区人口摸底调查,打造精品移民小区等,为启动农牧民搬迁转移试点工程做好前期准备。

3. 现代农牧业基地建设及其模式。(1)达拉特旗模式:现代化大农业。达拉特旗结合国家优质粮工程、国家土地整理项目和农业综合开发项目,通过开展土地平整、农田道路建设,新打和修复机电井、安装喷灌设备,以及建设防护林、推进养殖小区建设等,积极实施现代农业大型喷灌示范项目。同时,与实施土地整理、转移人口相结合,开展现代农牧业科技示范园、综合性养殖基地和养殖园区项目建设。发展大规模公司制农业,提高了农业经营规模,促进了现代化大农业的发展。(2)乌审旗模式:发展生态和循环农业。该旗主要通过积极发展林沙产业和大力推进沼气工程建设,促进生态、循环农业的发展。目前,乌审旗生物质发电项目已完成原料林基地建设22 011公顷(33万亩),电厂的主体工程已并网发电。完成乌审召化工工业园区、苏里格经济技术开发区等园区、景区投资4 786万元,栽植樟子松、油松、松树、沙地柏等常绿树种10 105公顷(15万亩)。2009年,全旗农村户用沼气建设项目共落实项目户5 400户。

4. 培育产业支撑及其模式。(1)鄂托克前旗模式:推进上海庙能源化工产业集群发展。鄂托克前旗通过紧紧围绕上海庙能源化工基地这一重点项目建设,通过开展煤矿、煤电、煤化工等重大工业项目和铁路、公路、电力、引黄供水等重点基础设施项目前期工作,以及加快实施“五大项目”建设工程,形成以煤炭、煤电、煤化工为主,石油、天然气等能源产业相互补充、共同发展的产业新格局,推动产业集群的发展。(2)杭锦旗模式:推进工业园区建设。杭锦旗则充分利用当地丰富的自然能源,建成一个集太阳能热发电、太阳能光伏发电、风力发电、生物质能发电等新能源发电产业和新能源装备制造为主体的大规模综合性新能源发电产业示范园区;并通过吸引企业入园区,实现各相关产业的优化、组合和链接,提高了资源综合开发效益和市场整体竞争力。

(二)对各旗区模式的基本评价

鄂尔多斯市8个区旗在统筹城乡发展的总体部署上各具特色、各有千秋。如东胜区城市化程度最高,农村牧区全部划入禁止开发区,因此其统筹城乡发展的目标是“完全转移”农牧民,主线是人口向城市转移,平台是在城区建设安置小区。准格尔、伊金霍洛、鄂托克三旗产业经济发达、工业化程度高,因此其统筹城乡发展的思路是全面推进,着力搭建以工补农、以城带乡的制度框架。达拉特、乌审两旗农牧业基础条件较好,因此其统筹城乡发展的着力点放在把人口转移与建设现代农牧业相结合,达拉特旗利用水土资源条件较好的比较优势着力发展现代化大农业,乌审旗针对生态环境条件较差的实际着力发展生态和循环农业。鄂托克、杭锦两旗工业化程度相对较低,产业经济基础相对较差,因此其统筹城乡发展的当务之急是做大作强支柱产业,培育以工补农、以城带乡的经济基础。可以说,这8个区旗的做法,符合中央关于推进统筹城乡发展的精神,符合当地经济社会发展条件。

二、鄂尔多斯市统筹城乡综合配套改革实验的重大举措与实践创新

2009年内蒙古自治区党委1号文件将鄂尔多斯市正式确定为全区推进统筹城乡综合配套改革实验区,以此为契机,鄂尔多斯市在总结近年来统筹城乡发展实践经验的基础上,研究制定了《鄂尔多斯市统筹城乡综合配套改革实验区建设总体方案》,对改革实验的工作重点进行了部署。从全国范围看,鄂尔多斯在统筹城乡发展方面的许多做法具有领先性,对其主要政策创新点进行深入剖析,具有重要的现实意义。

1. 成立统筹城乡发展领导小组,为综合配套改革的顺利推进提供组织保障。为保障统筹城乡综合配套改革实验区建设的稳步进行,鄂尔多斯市成立了政府主要领导任组长、分管领导任副组长、有关部门主要领导为成员的统筹城乡发展领导小组,领导小组办公室设在市发改委,为综合配套改革的顺利推进提供组织保障。领导小组下又成立八个专项推进工作组,使统筹城乡工作分工明确、责任到位;并建立了各相关部门联席会议制度以及考核管理办法,及时协调、分析改革实验中出现的问题,对改革实验的效果进行跟踪评估。同时,发改委、财政局等各职能部门建立起联动监管资金使用机制,以确保统筹城乡建设资金的安全和投资效益。这样有利于保证统筹城乡发展沿着加强“三农”和惠及农民的方向推进,有利于协调各部门力量、调动各方面积极性,促进统筹举措的贯彻落实,也为保障统筹城乡综合配套改革实验区建设提供了支撑保障机制。

2. 统筹城市与农牧区规划,实施城镇及新型村庄建设工程,促进城镇化与新农村建设双轮驱动。鄂尔多斯市根据农牧业经济“三区”发展规划及统筹城乡发展的新要求,通过实施城镇及新型村庄建设工程,统筹城市规划与农牧区规划,既着力发展城镇,增强城镇的综合承载能力和对农村的辐射带动能力,又积极加强农村各项建设,促进城镇化与新农村建设双轮驱动。在城镇体系建设方面,一是推进城市核心区建设。将东胜区、康巴什新区、阿镇三个组团建设成为集聚百万人口的区域性中心城市,构筑成为人口、产业和要素集聚地,打造成城乡统筹发展的新引擎。二是推进副中心城市建设。将树林召、薛家湾分别打造成综合型城市和新型工业城市,为全市统筹城乡发展提供重要支点。三是推进重点镇建设。将14个重点镇分别打造成综合型、产业型、特色旅游型城镇,使其成为城乡一体化发展的重要推手。四是推进产业园区建设。加强各类园区基础设施及公共服务能力建设,全面提升园区综合承载力,实现产业集聚与城镇建设、产业布局与人口分布有机结合。在新型村庄建设方面,在空间布局上,以镇区、较大的村为中心,大力推进村庄整合,围绕“半小时经济圈”进行规划建设。其中,优化开发区是新农村建设的主战场,限制开发区是新牧区建设的主战场,禁止开发区的人口全部退出,不再安排新农村新牧区建设项目。新型村庄建设以新的产业布局为依托,集中规划建设集水、电、路、讯、医疗、教育、文化和社区服务于一体的中心集镇、中心村、居民点,使农牧民享受到与城镇居民相同的生活质量与公共服务。

3. 积极开展城乡基础设施建设,改善农牧区发展条件。按照优化生产力和人口布局的要求,鄂尔多斯市着力加强城乡基础设施的统筹规划和建设,积极推进与农牧民生产生活直接相关的农田水利、农村公路等基础设施建设,着力改变农村牧区基础设施滞后的状况。在水利工程建设方面,积极推进安全饮水和水源地工程建设、推进水权转换与节水改造,大力引进、推广先进节水设备、技术和管理方法。规划到2012年,新建饮水安全工程196处,水源工程567处,农牧区的自来水普及率达到100%,农业灌溉水利用系数平均提高到0.5-0.6,彻底解决农村牧区饮水不安全问题。在交通体系建设上,计划到2012年,全市共建铁路项目23项,基本形成“三横四纵”铁路网主骨架,实现旗旗通高等级公路,公路通村率达到100%,油路通村率达到55%以上。此外,还将加快城网、农网和新农村电气化、信息化建设,彻底解决无电户,建成覆盖全市的宽带信息网络,推进数字化城乡环保、数字化农田水利,以及农牧业自然灾害防控等工程建设。

4. 通过实施现代农牧业及产业化发展建设工程,促进产业增效和农牧民增收。鄂尔多斯各地把推进农牧业产业化经营作为社会主义新农村新牧区建设的重要支撑和统筹城乡发展的重要基础工作,力争通过调整优化农村牧区经济结构,努力使农牧业产业化经营再上一个新台阶。《方案》对此提出了三大重点任务:一是现代农业建设。围绕现代农业示范基地建设和设施农业建设,进行高质量土地整理,发展高效节水灌溉,推广应用农田保护性耕作、测土配方施肥、新品种及配套栽培、高效低毒低残留新农药等技术措施,推行现代化的经营体制机制创新,大力推动农牧业生产向水土条件较好地区集中布局,推动土地等农业生产要素向规模经营集中,促进农牧业生产方式转变。二是现代畜牧业建设。包括现代草原畜牧业示范户建设、无定河肉牛基地建设、沿黄河肉羊基地建设。通过肉牛、肉羊繁育、育肥及服务体系建设,使无定河流域肉牛基地养殖规模达到20万头,沿黄河流域肉羊基地年规模饲养量达到150万只,形成相应规模的交易、加工能力。三是农牧业产业化发展建设。通过鼓励发展林沙、农畜产品精深加工产业,发展现代农业、设施农业各类产品的收购、加工、运输等相关产业,构筑起以现代龙头企业为引领的产业化经营体系。

5. 实施生态文明建设工程,实现“人与自然协调发展”。鄂尔多斯市在推进城乡统筹的过程中,始终着力推进生态产业化建设,构建人与自然和谐共处的生态家园。其着重点:一是积极开展生态自然恢复区建设。《方案》规划到2012年,全部完成4.44万km2生态自然恢复区建设,力争每年完成1万km2的建设任务,禁止开发区农牧业人口全部退出。二是按照“多采光、少用水、高科技、高效益”的基本要求,积极发展林沙产业。规划到2012年,沙产业实现增加值突破50亿元,建设毛乌素沙地沙生灌木、库布其沙漠沙生灌木、丘陵沟壑区乔灌木等三大原料林种植基地;打造恩格贝沙漠休闲旅游基地、杭锦旗库布其沙漠旅游基地、乌审旗沙地景观休闲旅游基地等五大沙漠旅游基地;形成高效节水设施农业、沙生植物食用及药用开发、沙漠休闲旅游等六大支柱产业。三是实施重点生态项目建设。积极推行禁牧、休牧、划区轮牧和以草定畜、草畜平衡政策,组织实施国家天然林保护、三北防护林、黄土高原生态综合治理等生态建设重点项目,确保生态环境持续好转。四是大力发展联户沼气、与养殖小区和设施农业配套的大中型沼气工程,发展农村牧区循环经济。五是推动种养殖业标准化建设,进一步治理因不合理使用化肥、农药、农膜造成的污染,从生产投入品使用的源头上控制环境污染。六是开展城镇、工业园区及矿区生态环境建设。在14个工业园区进一步推进循环经济和节能减排,建立矿区生态补偿机制,形成以“资源―产业―再生资源”为特征的循环发展模式。

6. 实施“四个一”配套工程,促进“三区”人口转移。为保证农牧民“移得出、稳得住、能致富”,鄂尔多斯市在农民转移进城制度方面创新性地实施了“四个一”配套工程,即:为进城农牧民提供一套住房,使广大转移农牧民住有所居;找到一份工作,让农牧民接受技能培训,彻底解决农牧民“干得了”、“留得住”的问题;落实一份社保,在自愿基础上,争取将全部进城转移农牧民纳入城镇职工社会保险体系、城镇居民养老保险体系及城镇无业居民医疗保险体系;发放一份补贴,对禁止开发区转移出来的农牧民和优化开发区、限制开发区和工矿区的转移农牧民发放生活补贴,连续发放5年。同时,把进城农牧民纳入城镇住房总体规划和保障性住房供应体系,每年规划建设一批精品移民小区,从2008年开始用7-8年时间逐步解决进城农牧民住房问题。这对于保障农牧民的基本生活和就业,实现城乡统筹的和谐推进提供了坚强的民生保障;也对全国各地如何解决进城农民住房问题具有参考价值。

7. 加快市场体系建设,促进生产要素在城乡之间自由流动。鄂尔多斯市围绕城乡市场一体化建设目标,通过加强农村牧区流通业的连锁化、网络化建设和要素市场的规范化、服务多样化建设,促进了生产要素在城乡之间自由流动。主要举措包括:一是打造城乡双向商品流通网络。通过鼓励有实力的商贸龙头企业采取“市级配送企业+旗区配送中心+乡镇超市(农家店)”的市、旗、乡三级互动或“旗区配送企业+乡镇超市(农家店)”的旗、乡两级互动营销模式,将销售网络延伸到农村牧区;在全市农畜产品主产区和主要集散地加快建设重点农畜产品批发市场和专业市场,同时鼓励和支持第三方物流企业建设农资和农村消费品市场。二是加快农村牧区金融市场建设。推进农村信用合作联社、农村信用社股份制改造,成立鄂尔多斯市农村商业银行;设立村镇银行和小额贷款公司并深入农村牧区开展业务。

8. 加强社会事业建设,促进城乡公共服务均等化。鄂尔多斯市通过强化政府社会发展职能,建立城乡统一的公共服务制度和财政对城乡公共服务投入的长效增长机制,统筹教育、卫生、文化、社会保障等公共资源在城乡之间的均衡配置,不断扩大公共财政覆盖农村公共服务领域的范围,促进了城乡基本公共服务均等化。其中,尤其值得一提的是,鄂尔多斯市在自愿的基础上,把进城转移农牧民全部纳入城镇职工社会保险、养老保险以及城镇无业居民医疗保险体系,对实现稳定就业的转移农牧民,纳入城镇职工社会保险体系。特别是在推进农牧民养老保险方面,创新性地将个人缴费与收入水平和年龄挂钩,规定以农牧民人均纯收入为缴费基数、每3年调整一次;同时,对不同年龄段参保人员的缴费年限作出不同规定,未到龄的按年缴费,已到龄的或到龄时缴费不足15年的,一次性补齐至15年;到龄人员年龄每增长1岁,缴费年限降低1年,最低不得低于5年,75周岁以上农牧民和城镇居民免缴费。这为解决如何将进城农牧民纳入城镇社保体系问题提供了有益借鉴。

三、鄂尔多斯市统筹城乡的普适价值

透过现象看本质,贯穿鄂尔多斯市统筹城乡发展实践和政策创新全过程的精髓在于以下几点:

1. 将统筹城乡发展与推进生态建设和人口转移紧密结合,促进经济、社会和生态的协调发展。鄂尔多斯市8.7万km2国土面积中,存在“两个48%”:毛乌素沙地和库布其沙漠占48%,干旱硬梁和丘陵沟壑占48%。土地贫瘠、沟壑纵横、干旱少雨以及“十年九旱、灾害连年”是最基本的市情。鉴于此,鄂尔多斯提出实施“收缩转移、集中发展”的战略,将统筹城乡发展与推进生态建设和人口转移紧密结合,把全市农牧区划分为农牧业优化开发、限制开发和禁止开发三类主体功能区域,并根据生态环境和农牧业资源的承载能力以及发展潜力,制定实施不同的区域评价体系和科学合理的人口转移政策,逐步把自然环境和农牧业生产条件恶劣地区的农牧民转移到城镇、工矿区和非农产业,减轻生态环境和生产资源的压力,促进农牧区生态修复。通过农牧民退出农牧区、转向城市,实现城市更加繁荣、农民得到实惠以及生态保护的目的。这是该市区别于其他地区统筹城乡实践的最大特色,也是一大创造。

2. 通过工业带动农牧业、城市支持农牧区,保障边缘群体分享经济社会发展成果。近年来鄂尔多斯市经济发展很快,经济实力不断迈上新台阶。但该市经济结构具有两个重要特征:一是资源型产业占很高比重。2008年,全市地区生产总值中第二产业占比达到58.3%,比全国平均水平(48.6%)高出近10个百分点,第二产业中,又以煤炭等资源开采和加工业为主。二是大企业占很高比重。该市第二产业以大型企业为主,呈现“大煤田、大煤电、大化工、大循环”格局。虽然全市煤炭产量从2000年的2679万t迅速增加到2008年的2.4亿t,但地方煤矿从1901座压缩到276座。产业的资本密集度高,普通劳动力参与率低;产业的资本门槛高,小规模投资者难以进入。这两个特征共同决定了该市经济是“富财政、富央企”经济,而不是“富农村、富百姓”经济。鄂尔多斯市通过工业带动农牧业、城市支持农牧区,实现公共财政覆盖“三农三牧”,让资源财富更多、更公平地惠及当地百姓,特别是农牧民。

3. 通过培育新产业,促进产业转型升级。作为资源富集地区,促进产业转型升级是统筹城乡的关键支撑。[2]鄂尔多斯在资源财富增长势头正盛之际没有迷失自我,而是借鉴其他资源富集地区经济转型的经验和教训,规划建设了一批装备先进、技术领先、环境优美、各具特色的大型工业基地,并按照“高起点、高科技、高效益、高产业链、高附加值、高度节能环保”六高的思路大力培育新产业,构筑起“大煤田、大煤电、大化工、大循环”四大产业体系,工业发展进入新阶段,转型升级取得重大进展。这为持续推进统筹城乡发展提供了最坚实的支撑。

4. 不断加强社会事业建设,让经济发展成果最大程度地惠及城乡各群体。作为经济迅速增长的地区,如何同步推进社会事业发展,特别是如何着力发展农村社会事业,是关系全局的战略性课题。[3]鄂尔多斯市秉持“财富共创、成果共享、和谐共建”的发展理念,在社会物质财富迅速增长的同时,不断加强社会事业建设,让经济发展成果最大程度地惠及城乡各群体。近年来,全市在社会事业方面累积投入近百亿元,建设了一大批公共基础设施,教育、科技、医疗卫生和社会保障事业得到长足发展。在教育方面,早在2004年就率先实施义务教育“两免一补”政策,目前正在推行12年免费教育;在医疗卫生方面,2005年率先推行新型农村牧区合作医疗,每个乡镇建立一所标准化卫生院;在社会保障方面,2005年率先推行农牧民最低生活保障制度,2008年率先推行农牧民养老保险制度;在就业方面,对农牧民全部实行免费技能培训。这些做法,不仅促进了经济与社会事业的统筹发展,而且促进了城乡统筹发展。

四、进一步推进鄂尔多斯市统筹城乡发展的建议

(一)建议国家和自治区进一步支持鄂尔多斯市统筹城乡综合配套改革实验

虽然鄂尔多斯市具有加大统筹城乡发展力度的良好条件,但与持续性推进统筹城乡发展所需要的后续资金以及必须破除的体制障碍相比,仍需要中央和自治区政府在资金筹措上给予更优惠政策,在体制创新上允许先行先试。

1. 支持鄂尔多斯市进行农牧区土地经营权和农牧民住房抵押。目前,附属于城镇居民和农牧民身份之上的权益差异,使得农牧民在生产发展上处于先天劣势。就信贷担保机制而言,同样的财产,如住房等,城镇居民可用作贷款担保,农牧民住房却不具备这一功能;农牧民拥有土地经营权,却仍面临缺少有效抵押物品的尴尬局面,致使农牧民创业、农牧业发展缺少金融支持。[4]鉴于此,建议国家和内蒙古自治区支持鄂尔多斯市进行农牧区土地经营权和农牧民住房抵押,让农牧民与城镇居民一样享有同等物权,确定农牧民对土地的财产权以及合法流转的权利。

2. 支持鄂尔多斯市开展城乡建设用地增减挂钩试点工作。城乡建设用地增减挂钩,是统筹城乡发展、促进节约集约用地的重要制度创新。建议支持鄂尔多斯市依据土地利用总体规划,将准备整理复垦为耕地的农村建设用地地块(即拆旧地块)和准备用于城镇建设的地块(即建新地块)组成“建新拆旧项目区”,通过建新拆旧和土地整理复垦等措施,在保持项目区内各类土地面积平衡的基础上,建立农村建设用地减少和城市建设用地增加挂钩制度,最终达到增加耕地的有效面积、集约利用建设用地和城乡用地布局更合理的目的。[5]新增城镇建设用地通过招拍挂所获收益,全部用于农牧区土地整理、房屋拆迁、新型村庄建设以及农牧民生产生活条件改善。

3. 支持鄂尔多斯市征收资源开发生态补偿基金。随着鄂尔多斯市煤炭开采规模的逐年加大,大量社会问题日趋凸显,诸如耕地质量退化、耕地面积减少、开采塌陷区形成、丘陵沟壑区或沙地生态破坏严重、地下水位下降、环境污染、基础设施遭到破坏等,可是这些高昂的社会成本未能在现有煤炭资源税费中得到体现。建议内蒙古自治区支持鄂尔多斯市建立生态补偿机制,坚持“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则,制定合理的标准开征资源开发生态补偿基金,用于农村牧区生态环境恢复和治理。

4. 支持鄂尔多斯市涉农项目建设。在推进统筹城乡综合配套改革中,鄂尔多斯市规划实施的高效节水农业示范基地、肉牛肉羊基地、草原畜牧业示范户等现代农牧业项目,农牧区沼气、饮水安全、通乡(村)公路等基础设施建设项目,以及提高农牧区教育、卫生、文化等社会事业发展水平等项目,与国家、内蒙古自治区投资方向完全相吻合。建议国家、内蒙古自治区在各类项目资金安排上给予鄂尔多斯市适当倾斜,充分发挥国家、自治区投资在统筹城乡发展中的引导作用。

5. 支持鄂尔多斯市建设国家级生态能源与现代化工基地。鄂尔多斯市作为资源特别富集、产业相对单一的地区,能否成功促进经济转型和产业结构升级,不仅事关地区经济总量能否持续增长,而且直接关系到以工促农、以城带乡的格局能否长期维持下去。建议国家和内蒙古自治区在今后的能源重化工项目安排布局中继续对鄂尔多斯市予以支持,并对接国家发展战略和主体功能区规划,将鄂尔多斯市建设成为国家级生态能源和现代化工基地,为统筹城乡综合配套改革实验区建设、为长期推进鄂尔多斯城乡协调发展提供持续支撑。

(二)建议鄂尔多斯市进一步完善工作方案、提升统筹城乡水平

1. 审慎处置进城落户农牧民的承包土地和宅基地。目前,鄂尔多斯市仍把放弃宅基地使用权和流转承包土地与转移进城农牧民享受城镇社会保障待遇挂钩。建议鄂尔多斯市把转移进城农牧民享受城镇居民同等权益与承包土地流转10年以上的要求脱钩;对优化开发区和限制开发区农牧民腾退出来的宅基地,如置换为城镇建设用地指标,充分保障农牧民对土地增值的分享。

2. 全市统筹安置农牧业转移人口。按照目前的规划和工作思路,各旗区的农牧业转移人口,由各旗区负责安置。但各旗区经济发展水平与城镇化潜力不同,对转移人口的接纳和消化能力差异也较大,实行统一的政策和标准对经济实力较差的旗会带来较大资金压力。建议在全市范围内按照城镇体系规划,将农牧业转移人口相对集中地安置在今后重点发展的城市和重点镇,研究解决跨旗安置涉及到的投资补贴力度区域差异大、土地指标调剂等具体问题。

3. 合理选择和培养农业规模经营主体,大力发展农业中等职业教育,培养一批有文化、懂技术、会经营、爱农业、留得住的青年农民;[6]既要对流出土地的农户予以激励,也要对流入土地的农户予以鼓励,支持现代农业建设的资金和项目应以这些农民为覆盖重点。

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Practice Exploration and Innovation on Balancing Urban and Rural Development

Chen Shibo

(Chinese Academy of Science and Technology for Development, Beijing 100038, China)

Abstract: In recent years, effective reforms and practices have been applied to the urban and rural development in Ordos city, which possesses importantly practical and researchable value for ecology-fragile western China, make farmers and herdsmen get more resource wealth more fairly by the way of industry driving agriculture and husbandry, cities supporting farm and pastoral areas; integrate "Three Areas" plan with balancing urban and rural development through "Contractional Shift and Intensive Development" so as to promote ecological restoration in farm and pastoral areas; promote new industrialization and drive the upgrading and transition of industry by vigorously nurturing new industries. It has practical meaning and theoritical research value of ordos city carring out the reform and practice based on balancing urban and rural development to the western weak ecology region, resources exhaustion and reforming city.

Key words: Ordos city; balancing urban and rural development; mode; practice innovation; universal value