我国城市规划社会影响评价研究综述

摘要：本文主要通过文献检索和归纳总结分析的方法，对国内城市规划社会影响评价的内涵、前提与目标、基本程序、详细社评中指标变量等几方面进行综述，以求为在城市规划中开展社会影响评价提供借鉴参考。

关键词：城市规划社会影响评价综述

前言：

社会影响评价是通过识别、监测和评价发展干预行动（政策、计划、规划、项目）对影响范围内的利益相关群体造成的各种有意或无意、积极或消极的影响以及他们对影响的反应，来判断相应可能产生的社会问题和社会风险，并提出建议和方案以解决社会问题和规避社会风险，从而优化决策方案的专门方法，目的是促进发展干预活动和影响区域的共同发展，提高各种干预活动的社会持续性。在城市规划的编制和实施过程中引入社会影响评价，可以保证在规划的编制和实施过程中有“以人的发展为中心”的视角，对社会因素给予足够考虑，识别规划对各利益相关群体造成的正/负面影响以及他们对影响的反应，判断社会问题和社会风险，并提出政策建议，从而在源头上规避规划引起的社会风险，减少社会问题，促进社会和谐以及区域社会、经济、资源环境的协调发展，提高规划的有效性和持续性。基于此，笔者对我国城市规划社会影响评价的研究进行综述，以求为在城市规划中开展社会影响评价提供借鉴参考。

1城市规划社会影响评价内涵的界定

国内对社会影响评价的研究始于20世纪80年代末，主要集中在工程投资项目领域，将其引入城市规划至今不过5年，所以对其内涵的界定深受工程投资项目社会影响评价的影响，大致经历了两个阶段。

初期的社会影响评价主要依据一些社会方面的约束性指标如就业、基础设施、收入水平等，通过定量对比分析的方法，来考虑对影响区域社会发展的贡献（正面）和影响（负面），从而论证其社会可行性。然而，在实施过程中，城市管理者们发现，规划的预期目标很大程度上都不能实现，且可持续性很低。经过分析和总结，发现在规划的编制和实施中仅仅依据技术经济分析、以及用一些较为固定的约束性指标依靠定量分析来考虑社会因素是远远不够的，还必须考虑到规划与社会文化是否相融合、当地人对规划的态度是否支持等，只有考虑了这些，规划的目标才能得以更高实现，才能更可持续。基于此，在后来的规划编制过程中开始在以往社会影响评价的基础上增加了利益相关群体对规划态度的分析，从而评价规划与所在区域的互适性，分析规划的社会风险，并提出对策建议。

后期的社会影响评价相较以往最大的不同就是，首先突出了以人为中心的理念，不仅单向地考察规划对影响区社会的影响，同时还考虑区域内利益相关群体对这些影响的反应和态度，强调人不仅是发展的主体，同时也是发展的成果（正面和负面）的承受者，强调规划所带来的利益和不利影响都应该在各利益相关群体间公平分配，最终促进区域社会的发展，提高规划的社会可持续性；其次突破了以往以定量分析为主的评价方法，从指标设计到分析评价以及政策建议都较为开放、灵活和人性化，真正从利益相关群体的角度出发试图最大程度上发现规划的影响在不同利益相关群体间的分配以及他们对这些影响的反应，从而给出针对不同群体发展的建议措施。

基于以上发展历程，可以将城市规划社会影响评价定义为：通过识别、监测和评价城市规划对其影响范围内利益相关群体造成的各种有意或无意、积极或消极的影响以及他们对影响的反应，来判断相应可能产生的社会问题和社会风险，并提出建议和方案以解决社会问题和规避社会风险，从而优化决策方案的专门方法，目的是促进城市社会、经济以及资源环境的协调发展，提高规划的有效性和持续性。

2评价的前提与目标

对城市规划开展社会影响评价，通常基于以下假设前提：可以在充分的信息基础上对未来可能的社会影响或变化进行预测；社会影响或变化的规模或程度可以计量或比较；各种影响之间可以累积、正向叠加或相互抵消；可以通过对规划行动的修正，减少消极的社会影响，增加积极影响；决策者能够理解评价，并通过修正决策予以回应。其中，前四项假设属于技术层面，最后一项强调了社会影响评价的政治属性，这也是社会影响评价能否发挥效用的决定性前提。在城市规划活动中开展社会影响评价，旨在实现以下核心目标：推进规划项目所在地区社会发展目标的实现；消除或尽量减少因项目实施所产生的社会负面影响；为项目地区的人口提供更广阔的发展机遇。

通过以上分析，可以发现，尽管在当前“以人为本”的发展背景下，研究有了关注人的发展的视角，但在研究方法上还是沿袭了传统发展经济学的理论和模型，要求“社会影响可预测、可计量、可叠加或抵消”。这一点，在研究社会影响评价时是已经过时的，不可取的，也是在根本上违背了当前社会影响评价“以人为中心”的核心理念的。所以说，在开展社会影响评价时，不能仅仅依靠定量模型来研究，而是必须与产生影响的主体以及承受影响的主体互动，定量分析为辅，主要依靠有针对性的分析和判断来预测影响、发现问题和风险，提出建议和措施。

3评价的基本程序

结合当前我国城市规划的一般过程，城市规划社会影响评价的基本程序基本包括以下七个步骤：在确定规划任务阶段界定评价范围；在规划收集基础信息阶段描述基线状况；在进行可行性研究和制定初步方案阶段进行快速评估；若快速评估的结果不会产生社会影响或影响较小时就完成了社会影响评价，产出的评价报告纳入规划的可行性研究报告；若产生的社会影响较大时则进入详细社会影响评价，成为方案优选的依据；接着就是根据评价结果提出调整建议，进行方案调整；在提出调整建议后就是拟定缓解措施，以完善已选方案；最后就是制定监控方案，部署规划实施。其中还特别强调了公众参与贯穿城市规划社会影响评价的全过程。

针对以上对国内城市规划社会影响评价的程序的总结，笔者认为存在诸多问题。首先，该程序不符合逻辑。在界定影响范围之后，是无法完成对规划造成影响的快速评估的。快速评估是建立在对规划方案分析的基础之上，而非基线情况分析，目的是通过对规划方案实施后的社会影响强度、深度等的初步分析，判断是否有必要进行规划的详细社会影响评价。设计这一步骤实际是出于财务的考虑，因为一旦开始详细社会影响评价，就要进行基线情况调查分析，尤其是其中对各个利益相关群体的调查或访谈会需要较多资金和人力支持。所以，在界定规划影响范围后，首先应该是对规划方案的基本分析，接着才是根据方案分析的结果进行影响的快速评估。详细影响评价就是在基线信息的基础上，通过有/无规划情况下社会因素变化的对比，来判断规划方案实施后产生的影响极其影响的强度、深度、持续性等。其次，通过该程序，我们可以看出这里对社会影响评价的理解还只是单向地在分析规划对影响区域社会可能造成的影响，而没有双向地也考虑到利益相关群体对这些影响可能的态度和反应，并在此基础上再提出建议和措施。所以，可以看出，由于缺乏了这一关键的考虑，进行社会影响评价的目的就已经截然不同，前者还只是仅仅站在项目发展的角度，后者在考虑项目可持续发展的同时更重要的已经把关注的中心转移到不同影响在不同相关利益群体间的分配，并在公平和持续发展的原则指导下，提出针对性的建议和措施。所以，以上程序是不能体现开展社会影响评价的意义的，当然也肯定是不能达到开展社评的目的的。

4城市规划详细社会影响评价中的指标变量

通过对现有文献的总结归纳，基本可以将城市规划中详细社评的指标变量概括为以下五个方面：（1）社会结构，指对社区社会规模和构成特征的考察；（2）经济特征，主要关注作为社区中工作和收入主要来源的产业和组织特征，尤其集中于地方层面的经济发展；（3）社区特征，指社区人造和自然环境特征；（4）组织制度，指社区社会组织的特征以及社区政府的效力和生命力，即机构能力方面；（5）社会文化与社会资本，包括社会关系和社区的内在凝聚力，这视为决定社区改变和未来发展空间的重要要素。通过对上述各方面变量的分析，就可以较为全面地认知社会对象可能出现的各种变化情况。然后，通过参与式观察、访谈、问卷调研等途径，深入了解并筛选哪些变化已经或可能会对当地社会造成影响，及其影响的范围和程度。其中，对于影响要素的提炼选择，也是排除干扰因素的过程，可以通过二次过滤法实现：一次过滤是从各种描述社会变化的要素中，选出对当地社会形成社会影响的要素；二次过滤是通过“有/无规划”的比较，得到最终作用的影响要素。

5结束语

依据以上的总结分析，笔者发现尽管上述变量确实较为全面的概括了社会发展的各个方面，但是由于评价出发点和研究方法的偏差，这些变量和指标是机械的、刻板的、冰冷的，而要能够真正有效地开展“以人为中心”的社会影响评价，其评价指标必须是灵活的、人性化的、能体现人民的发展需求的。同时针对提出的社会影响的二次过滤机制，笔者认为其中最为值得重视和思考的是“如何确定哪些社会变化是由于规划引起的？”。事实上，社会变化的过程和结果是区域内所有活动的综合效应，如何从中将本规划所产生的社会影响分离开来，是保证规划社会影响评价准确性和客观性的关键。在以上研究中采取的是“社会文化背景过滤”和“有/无规划对比过滤”。

“社会文化背景过滤”指的是一些社会因素的变化是由于当地的社会文化背景造成的，这部分自然的社会变化就要被剔除出去；“有/无规划对比过滤”是在基线信息调查分析和规划方案分析的基础上，从规划的角度分析，将规划对影响区社会可能造成的影响抽离出来。而事实上，这两部分是可以合并到一起，放到“详细社会影响评价”步骤中的，即将“社会文化背景过滤”这部分内容放到基线信息的分析里，直接根据调查得到的基线信息采用趋势预测分析法、或者与类似区域的对比研究等方法预测无规划状态下区域的发展趋势。

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作者简介：

张 艳（1984.11），女，云南大学区域规划专业硕士研究生，云南交通职业技术学院公路学院，讲师

黄希（1983.03），男，本科，云南省交通运输厅工程质量监督局，工程师