可持续发展下的资源税政策思考

[摘 要] 开征环境税将成为今后政府重点推进的税收政策之一,也体现了对现有税种进行“绿化”的迫切需求,即通过对现有税种的改革和完善,充分体现环境保护的要求。本文通过对现有资源税如何强化税负调控、扩大征税范围、细化税种和改变计征办法等问题的探讨,倡导社会成本产品内化,真正达到通过市场机制来分配环境资源的效果。

[关键词] 环境税 税负调控 社会成本

我国1994年宣布的《中国21世纪议程》将可持续发展战略纳入政策规划,而税收作为政府干预、调解经济的重要手段对经济具有重要的调控作用。因此,在可持续发展下思考我国的资源税政策是十分必要的。

一、资源税的现状

我国现行资源税的计税采取定额方式,其基本规范是1993年12月25日颁布的《中华人民共和国资源税暂行条例》。现行资源税在实施的十余年期间为我国的经济发展发挥了重要的作用,但也存在一定的问题

1.课税范围过窄。我国的资源税征收范围为原油、天然气、煤炭、其它非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿、盐七种,基本上只限于矿藏品,对大部分非矿藏品没有征税。现行的资源税对于其具有生态环境价值的森林、草原、水、河流、湖泊、地热、草场、滩涂等资源的开采和利用缺乏税收调控。税负转嫁理论认为,课税范围越窄,税负越容易转嫁。因而,课税范围过窄的资源税使得征税资源的价格相对于不征税的资源的价格高,而这种价格差必然继续存在于它们的后续产品中,若两种资源存在一定程度的替代性,企业为避免此项税收负担就会抢夺不征税资源及其后续产品。因此,在需求的促动下,非应税资源必遭到难以估量的毁坏。

2.课税税额过低。我国现行税制在设计时基本上没有考虑利用税收政策节约利用资源和保护环境,目前资源税的执行的税额偏低,如应税资源品中最高税额60元/吨而最低税额0.3元/吨。过低的税额及过小的税档之间的差距,不能通过资源税的征收表达国家保护资源意图,导致资源税对资源的合理利用起不到明显的调节作用。同时,资源税税负过轻使得企业浪费惊人、资源利用率低下,不能充分发挥资源税保护国家资源、调节收入分配的作用。

3.课税依据不合理。我国现行的《资源税暂行条例》规定了资源税的课税依据如下:(1)纳税人开采或生产应税产品销售的,以销售数量为课税依据;(2)纳税人开采或者生产应税产品自用的,以自用数量为课税依据。根据我国《资源税暂行条例》的规定,企业已经开采而未销售或使用的不征税,这样就直接鼓励了企业和个人对资源的无序开采,造成大量资源的积压和浪费。忽视了设置资源税的主要意图,即保护、合理开发和利用资源,而不是收取资源的使用权、出租权。所以,企业一旦面对旺盛的市场需求往往进行“掠夺式”开采,严重地破坏资源的可持续利用。

4.设计思想与可持续发展不相符合。现行资源税主要表现为租金性质,并没有表达政府对资源的所有权和管理权,在现实经济活动中无法实现保护资源和限制资源开采的意图。我国矿产资源属于国家所有,但国家实际上并不直接占有资源,主要是通过企业向国家缴纳税收和利润的方式体现矿产所有者的利益。而我国现行资源税的级差性质并没有正确反映资源的价值,没有将资源开采的社会成本和可持续成本内在化,不利于资源的可持续使用。同时,过低的资源税税率在实际中虽使其表面上获得了合理性但仍不足使资源产品价格体现可持续发展的思想。

二、可持续发展与资源税关系

1.对可持续发展战略的认识。可持续发展是指既满足现代人的需求以不损害后代人满足需求的能力。由于可持续发展能体现国家实力和社会财富,因此可持续发展应起到鼓励经济增长的作用。所以,可持续发展要求实施清洁生产和文明消费,即在重视增长数量的同时更追求改善质量。在实际经济活动中,可持续发展要以保护自然为基础,与资源和环境的承载能力相协调。因此,发展的同时必须保护环境,包括控制环境污染,改善环境质量, 保证以持续的方式使用可再生资源,使人类的发展保持在地球承载能力之内。此外,可持续发展要以改善和提高生活质量为目的,与社会进步相适应。故可持续发展应包括改善人类生活质量,提高人类健康水平,并创造一个保障人们享有平等、自由、教育、人权和免受暴力的社会环境。

2.实施可持续发展的必要性。我国的经济繁荣往往是以付出生态和自然资源的破坏为巨大代价的,如2001年世界银行发展报告列举的世界污染最严重的20个城市中,我国占了16个。我国的资源破坏和环境污染主要表现为:资源严重短缺、利用率低、浪费严重和生态环境破坏严重。而经济发展需要耗费相应资源,若对资源进行“掠夺式”的开发并不利于经济的持续发展。所以,我国须坚定不移地实施可持续发展战略,正确处理经济发展与人口、资源、环境的关系,促进人和自然的协调和和谐,努力开创生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展之路,才能顺利实现社会主义现代化建设的宏伟目标,才能为中华民族世世代代的生存发展创造良好的条件。

3.税收政策是保障可持续性发展的重要手段。影响可持续性发展的核心―――环境污染问题是一个负的外部性问题,即企业的私人成本小于社会成本。依据可持续性发展的内在要求和税收本身的性质、职能,在实现可持续性发展战略目标的进程中,税收政策将起到不可替代的重要作用。因为税收作为市场经济下最主要的经营杠杆之一,其对负的外部性有直接、有效调节作用的优势。具体体现在:(1)税金作为企业的直接负担可以将环境污染成本内在化。由于个别企业为了实现其个体利润的最大化向外界排放污染物,政府则用全体纳税人的钱治理个别企业所造成的污染,进而将本应该由企业负担的成本转嫁给社会承担,这不利于企业之间公平竞争。政府若通过税收让企业承担污染环境的经济成本,通过将企业外部成本内部化使企业利润水平合理化,相应减轻那些合乎环境保护要求的企业的税收负担,一定能更好地体现“公平”原则。(2)税收政策有一定的政策导向功能。税收政策可以通过导向引导企业的行为,如通过税收优惠措施引导企业多从事有利于可持续性发展的各项生产经营行为,进而激励纳税人积极参与环境保护、促进可持续性发展的事业中来。在市场经济下,税收政策的不断完善是可持续性发展战略的有利保障。如一些高度工作化的经济发达国家在经济发展过程中针对环境污染问题的困扰,相继采用征收环境保护税的方法,运用税收经营杠杆与其他手段相配合来保护本国的环境。事实上,这种方法也已收到了较好的效果。

三、关于资源税的思考

事实上,天然生成的环境和资源,和其他生产要素一样,也是一种资源,是自然资本向社会提供着它独特的环境和资源服务。当出现环境污染问题时,污染者应对自己的排污行为承担污染环境的经济责任,应以纳税的形式进行补偿。因此,应该由政府代表社会作为自然生成的资源和环境的产权主体,将资源税和现行的排污收费制度以征集环境税的形式,从经济利益上建立起保护环境的机制。

1.扩大课税范围。课税范围即税目的确定问题税目的确定主要结合环境要素和污染源及其环境因子来确定,在保证公正性的基础上扩大资源税征收范围,即将不可再生的资源全部列入征收范围,特别是水和森林等可再生但影响环境的资源。世界很多国家的资源税征收均涉及矿藏资源、土地资源、森林资源、水资源、草场资源、动植物资源等。结合我国的经济发展态势和资源的利用现状,我们也应将重点放在毁坏、浪费严重的可再生资源上,如将水资源、森林资源、草原资源、湖泊资源等纳入资源税的税收范围。如依据照顾生活用水、节约控制生产用水、严格控制污染水的原则,规定合理的税额,针对我国的水资源非常短缺现状,改变用水浪费和治理水资源污染问题开征水资源税。

2.施行弹性差别税额,合理确定税负。根据资源的稀缺性、不可再生性和不可替代性的特性以及企业自身的开采成本、行业利润等因素影响,政府对于纳入资源税范围的应税税目,在计算课税税额的时候应充分考虑资源本身的优劣和地理位置差异,向从事资源开发的企业征收高低有别的税额。同时应考虑资源产品的现行价格全面提高资源税单位计税税额,对那些非再生性、非替代差异并有针对性的施行弹性差别税额,为资源开采企业的发展提供一个适度发展的制度空间。

3.改变课税依据,提高利用效率。自然资源一旦被开采,无论资源开采企业能否从资源开采中获利,资源均将遭到破坏,同时对环境也造成一定的损坏。因此,资源税的课税依据应当是开采企业或个人所开采资源的储量,而不仅仅局限于已获利的被开采资源。从原则上讲,应该是“谁动用的资源多,谁就缴税多”,这样才能激励企业提高资源利用效率,才能达到用经济手段约束资源的合理利用。只有按储量征税,开采者才会进行通盘规划来合理有效地开采或使用这部分资源。同时还应针对污染征税。

4.纳税环节和计税依据。环境税主要是针对资源开采和污染行为征税,因而纳税人实施资源开采和排污行为为其纳税环节。计税依据则为开采资源的数量和排放污染物的种类、数量。对计量单位难以确定的,可以采用换算的方式进行确定。如税基选择主要有:排污量、污染性企业的产量、生产要素或消费品所包含的污染物数量等,目的在于强化企业环保意识,优化资源配置,充分发挥税负调控的作用。

参考文献:

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