绩效预算制度创新研究

时间:2022-10-12 05:46:36

绩效预算制度创新研究

[摘 要] 绩效预算制度本身是一个复杂的规则层级系统,本文主要从制度系统创新角度来探索绩效预算制度创新目的、目标,并提出了制度系统创新方向和原则。

[关键词] 绩效预算 制度系统 制度创新

绩效预算制度创新,主要是为了借鉴和引进“以产出和结果为导向”绩效预算制度,再造我国公共机构预算制度系统,整合预算过程、政策过程和公共品供给过程,优化预算权力关系和制度组合,增强公共品和公共服务能力。

一、预算制度创新目的和目标

制度创新目的与目标是两个紧密联系但内涵各不相同的概念,目的解决“为什么”要创新的问题,目标解决“做什么”的问题。预算制度创新的根本目的是获得创新收益,追求预算绩效;预算制度创新的目标是构建绩效预算制度系统。

1.预算绩效体系

在“投入-过程-产出-结果”的总体框架下,绩效预算制度系统追求如下预算绩效体系:

(1)收入汲取绩效。收入汲取绩效主要分两大类:多渠道筹资能力和持续获取资源能力。多渠道筹资能力主要表现为公共机构的社会评价、社会影响、社会关系所带来的品牌效应在资源筹集方面的优势。如重点扶持、专项补助、社会捐赠、银行贷款等等。持续获取资源能力主要表现为与公共品及公共服务数量及其质量直接相关的收入汲取。如绩效拨款、各类事业收入。收入汲取绩效的高低,不仅是上轮生产成果的直接体现,更表现为本轮生产条件的投入,影响公共机构的后续发展。

(2)资源配置绩效。资源配置绩效也可称为预算决策绩效,主要表现在预算编制、审批等预算决策过程及其结果中,如资源优化配置程度以及预算决策成本。资源配置方面主要有规模绩效、结构绩效、核心业务资源保障绩效等等。降低预算决策成本的重要途径是强调预算行为的民主、科学与公开。

(3)遵从绩效。遵从绩效主要表现为支出机构对政策目标的理解及预算规则的遵守。对于预算管理而言,主要是遵从预算规定,不随意改变预算资源的用途,二是努力降低业务活动成本,或者准确地说,是做好成本控制工作,在追求高质量服务的同时,不得突破预算限额和标准。

(4)产出绩效。产出绩效的衡量标准是效率性指标,即投入-产出比率。在既定的投入和资源耗费下,要追求提供服务的数量更多、质量更高。产出绩效更多地来源于项目管理和支出机构的内部控制。

(5)结果绩效。结果绩效也称为政策目标的实现程度,是提供的服务所产生的政策效应。它一方面取决于产出绩效,但是更多地取决于产出与政策目标的关联性和一致性。

2.绩效预算制度系统

制度创新的目标是把绩效管理理念和技术引入公共机构预算管理领域,构建绩效预算制度系统。

(1)层级规则系统。该规则系统由四个层次组成:工具与技术、体制与机制、制度基础和制度环境。工具与技术、体制与机制是通常意义上的预算制度;广义的预算制度,是指预算制度、制度基础和制度环境构成的制度系统。

①预算制度创新。预算管理技术创新是绩效预算制度系统创新起点和最佳切入点,也是目前预算改革最集中,也最迫切需要解决的问题。该层级的主要发展方向是把绩效管理等企业管理工具和技术引入公共行政管理及预算管理领域。预算管理体制和运行机制创新的目标是建立公共预算系统,公共受托责任,以及预算过程、政治过程和服务过程的耦合是公共预算系统要解决的主要问题。

②制度基础改良。预算制度创新离不开公共机构管理体制的支撑,管理体制以公共机构内部的权力结构为基础。政治力量、行政力量、专业团体,以及群众性组织等权利主体的关系与行为决定着制度创新的方向和成败。制度基础的改良是预算制度创新的前提和条件。制度基础决定着预算制度创新,预算制度创新也影响着制度基础改良。

③制度环境建设。凡是不受创新主体独立支配的,制度创新又必然会涉及的,我们都称之为制度环境,包括内部环境和外部环境。

内部环境,指公共机构内部的非正式制度,如服务理念、管理传统、思维习惯,以及公共机构特有的文化与历史等;外部环境指公共机构与相关的外部利益相关者之间的关系,如行业管理体制及权力关系、社会核心价值观、国家基本政治和经济制度、中国历史和文化等国内环境及国际环境。

(2)预算、政治、服务三大过程。绩效预算制度创新过程是预算过程、政治过程、公共品供给和管理过程的耦合,是预算管理领域上层建筑与经济基础,生产关系与生产力的相互作用过程。预算制度的本质功能是通过预算过程的制度化和政策过程的民主化,实现服务供给过程的效率和理性化。

(3)决策、执行、评价三大子系统。完整的预算制度系统可以按预算循环的三个阶段划分为三个子系统:决策系统、执行系统、评价系统。预算决策子系统主要是预算申请、编制、审批;预算执行子系统主要是预算执行、控制、调整与监督;预算评价子系统主要是审计、绩效评估、绩效管理。

二、绩效预算制度系统创新原则

预算制度创新的基本方向是预算管理的制度化、民主化与理性化。预算制度系统创新的原则主要包括:

1.以我为主,外为中用

绩效预算引入中国,必然要求立足国情,以我为主;但面临引进、消化、吸收和创新的问题。我们主要是避免全盘接受,“食洋不化”;以及“断章取义”,误入歧途。

2.同步改造,互相支撑

技术革新、机制和体制创新、制度基础和环境改造是一个同步改造问题,不可偏废。技术和理念创新是追求预算理性的过程,体制、机制创新是追求预算民主的过程,两者必须同时推进。

3.整体构建,适时完善

绩效预算制度阶段性建设的提法值得商榷,预算制度创新应该是一个整体设计、整体推动;适时完善、动态变迁的过程。比如预算的功能取向,既重视控制取向,也推动管理取向,在适当的领域可以采用计划取向和政策取向。

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