中美中央银行监管职能比较研究

摘 要:本文通过对中美两国法律关于中央银行监管职能规定的比较分析，探索完善中央银行监管职能的途径，使我国中央银行在维护金融体系稳定和促进国民经济发展中的作用得以正确行使。

关键词:中央银行;金融监管;金融稳定;货币政策

中图分类号:F830.31文献标识码:B 文章编号:1007-4392(2008)01-0054-03

一、中美中央银行监管职能比较分析

银行监管历来是中央银行最为重要的职能之一。除了瑞典和英格兰等少数国家建立中央银行的初衷是为政府赤字融资外，绝大部分国家都是在经历了一系列经济危机和金融动荡之后，为了对银行体系进行监管并承担最后借款人的角色，从而保证金融体系和经济运行的稳定而建立中央银行的。然而，20世纪80年代后期以来，在部分发达国家却出现了银行监管职能与中央银行分离的新现象。英国是其主要代表，1997年，英国工党政府上台后不久，将英格兰银行的银行监管职能分离出来，与原有的9个金融监管机构合并成立了独立于中央银行的综合性金融监管机构――金融服务管理局(FSA)，负责对各领域金融活动的监管。尽管在此之前，北欧各国和加拿大均已分离了中央银行的监管职能，但作为主要国际金融中心进行的首次尝试，英国的此项改革在国际上产生了极大影响。韩国、澳大利亚、卢森堡、匈牙利和日本等国先后进行了类似改革。目前，德国、爱尔兰、芬兰、奥地利、以色列和南非等国，以及泰国和墨西哥等一些新兴市场国家也正就这一问题进行讨论。将银行监管职能从中央银行分离并成立专门的综合性金融监管机构，似乎正在成为一种“世界性潮流”。

我国也已经顺应了这种潮流，设立了银监会，将中央银行金融监管职能剥离出来。我国中央银行主要负责制定和执行货币政策、防范和化解金融风险、维护金融稳定，过去直接监管的职能转换为履行对金融业宏观调控和防范与化解系统性金融风险的职能。

而与此同时，美国不仅仍将银行监管职能保留在联邦储备委员会，而且1999年参众两院通过的《 金融现代化法》(GLBA)还赋予了美联储对金融控股公司的监管权力。由于美国的金融机构已通过金融控股公司使得银行、保险、证券行业高度混业，这实际上使得美联储成了能同时监管银行、证券和保险行业的唯一一家联邦机构，金融监管职能进一步集中整合到美国的中央银行中。

由此可以看出中美中央银行监管职能的最大不同在于中国中央银行的监管职能在减弱，而美国中央银行的监管职能却在扩大集中。

二、美国中央行监管职能的优势

美国中央银行的核心职责是防范和管理金融危机，维护金融市场稳定。制定货币政策和监管银行的双重职能有助于中央银行应对金融稳定所面临的潜在威胁。

2007年1月5日美联储主席本・伯南克在美国社会科学联合会年会上发言指出，金融市场的稳定面临各种各样难以预料的威胁，美联储应对这些威胁的优势，极大程度上依赖于其通过银行监管者和央行双重身份所获得的信息、专业技能和职权。宏观经济目标和监管目标是相互依赖的关系，由一家机构承担这两项相互依赖的义务，要比由多个机构分别承担单独的义务会更好。

首先，通过监管可以加深对市场的认识。美联储的监管职能使该机构获取了大量涉及银行系统的信息，例如，美联储的审查人员会就所审查组织的管理结构、业务范围、财务状况、内部控制、风险管理操作、运作的抗风险能力等诸多方面进行信息收集和分析。另外，美联储的监管职能为它在监管范围之外的金融机构和更大范围金融市场的发展开辟了窗口。美联储担当的是伞状监管者的角色，这使得它可以获取所有控股公司子公司、非银行和银行组织的信息。这些监管职能，还使得美联储获取同所监管银行组织有业务往来的金融公司的信息，例如，一些大型银行向对冲基金和其它私人基金提供大量借款及各项服务。在确保银行稳健经营的过程中，美联储工作人员向其它机构的同事，学到了大量有关该行业的实际业务、投资策略和发展趋势的知识。最后，许多大型银行组织是包括衍生和证券资本市场在内的金融市场的参与者，在监控和分析这些银行活动的同时，美联储也获取了这些市场发展趋势和发展现状的宝贵信息。监管职能所获取的信息，连同在货币政策和支付业务操作过程中所获得的知识，使美联储对金融市场和金融机构的发展有充分的了解。

第二，在银行监管过程中获得的大量信息，在执行央行非监管业务中练就的专业技能，使美联储受益匪浅。证据显示，监管信息在金融危机时可能对制定货币政策最有用，例如，美联储的经验表明，在上个世纪90年代早期，这些信息有助于对银行信贷能力的评估。总的来说，联储成员银行间的业务和相互间的联络，包括众多银行家所提供的有关地区经济状况的各种信息，有助于货币政策的制定。联储银行与其所在地区银行间大量的互动加强了上述的相互联络。

第三，美联储建立了广泛的国际联系，并凭借其监管跨国银行的职能，同外国中央银行和外国监管者密切合作。在过去的金融危机中，这些被证实是有用的，并随着全球金融一体化的深入，在未来可能会更加重要。

第四，由于美联储在金融稳定问题上所具有的独特视角――这一视角基于其法定权力、历史经验与对金融和宏观经济稳定之间联系的推崇，在防范金融危机的共同努力中，美国中央银行的参与似乎尤为理想。通过加强同金融市场参与者和其它机构的联系，美联储的监管职能使该机构可以更为有效地意识到所要关注的焦点和潜在的问题。简而言之，美联储的监管权力既可以确保其在有关金融稳定政策的讨论中享有发言权，又可以增强其发言的质量。

第五，监管职能带来的信息和专业技能使得美联储可以在危机出现时高效率、低风险地向市场供应急需的流动资金，有效地化解或减轻危机的危害。9・11事件发生后，美联储采取的最重要的补救行动是提供大量流动资金，以确保金融体系和经济信用在需要时的存在。这些措施，就是得益于美联储对重要机构流动资金管理、借贷定位、财务状况以及他们对借款机构抵押物估值能力的了解。

三、美国中央银行监管职能带给我们的启示

美国是世界上金融业最发达、金融市场最为健全的国家，就其监管体制而论，虽然存在着监管机构过多、体系过于庞大、信息沟通时间过长、监管成本过高等问题，但作为金融监管牵头人的美国中央银行的监管职能对维护金融稳定的作用还是非常明显的，可以给我们带来很有益的启示。

(一) 中央银行具备监管职能对维护金融稳定、更好地实施货币政策非常重要

我国刚刚把监管职能从中央银行分离出去，短时间内收回是不现实的。在这种情况下，应当进一步建立健全中央银行与银监会、证监会和保监会之间稳定的信息沟通机制和多边紧急磋商机制。目前，中央银行与上述监管机构之间的分工与协作还缺乏制度性建设，这既不利于金融监管，也不利于货币政策的实施。因此，应当在银监会、证监会和保监会之上建立一个统一的监管机构，并在该机构与人民银行之间建立起制度性的协调合作机制，以实现信息共享，促进金融创新，加强金融监管，防范金融风险的目的。

(二)金融业混业经营并不意味着必须实行混业监管

美国在1999年颁布GLBA法案之后，正式开始了金融混业经营，但就其金融监管模式而论，目前美国采用的仍然是分业监管。从美国经验来看，监管效率的高低在很大程度上取决于监管机构之间的信息联通和监管指标的标准化、监管程序以及监管人员行为的规范化程度，而不一定需要一个全能的监管者。当前我国银行、保险与证券等行业的混业经营趋势逐步增强，综合化经营的金融集团(如光大集团、中信集团等)已经成立，集团控股下的银行、证券、保险之间的业务往来，已经造成了混业经营的“既定事实”。从外部环境来看，中国加入WTO后，外资金融机构将大量涌入中国，它们在境内也会从事混业经营，因此从未来发展的角度看，我国金融业的混业经营已是大势所趋。在这种情况下，我国不一定要改变目前已经形成的分业监管模式，只需确立一个牵头机构(中央银行为佳)，在各个监管机构之间加强信息的沟通与行动的协调同样可收到很好的监管效果。

(三)中美监管原则的差别是中国金融业发展滞后的重要原因

如果比较一下中国和美国的监管原则，我们就会发现两者之间存在着本质的差别:为了防范金融风险，中国采用了强化管制，严格限制金融机构的市场准入、业务范围和业务活动自由度的监管原则，试图通过限制金融机构的活动来预防风险。美国的监管原则是尽量减少发展金融业务的限制，但金融监管一定要细化。可以说，这一原则使得美国得以成为世界上金融活动最为活跃而金融监管又最为严格的国家。反观中国，金融机构的业务发展相当迟滞，竞争力严重缺乏，潜在金融风险巨大。因此，有必要对现行金融监管原则和指导思想加以反思和调整，借以推动金融市场竞争，促进金融监管水平的提高。目前安全性与效益性应是我国金融监管立法的两大价值目标，两大价值目标之间是对立统一的关系。一方面，由于金融业是高风险行业，且具有发生支付危机的连锁效应，因此安全性是前提。另一方面，金融监管又要成为促进金融创新，提高金融服务效率以及我国金融业国际竞争力的根本保证。我国的金融监管立法从总体来看，十分注重安全性，而对效益性有所忽视。我国应结合监管体制的调整，以安全性与效益性的统一为价值目标，探索建立科学、合理、高效的金融监管制度。

参考资料:

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[11]金中夏《国际金融监管体制比较与启示》。

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