金融危机后的中美金融监管合作研究

摘要：美国于2009年6月17日了《金融监管改革：新基础――重构金融监管体制》白皮书，加强对金融机构和金融市场的全面监管，保护投资者和消费者利益，增强国际金融监管协调与合作，以促进全球金融体系稳定。同时，中美首次战略与经济对话达成了联合协议，取得金融监管合作的重要成果，为中美未来经济金融合作提供了一个平台。因此，中美应继续加强金融领域合作，改革现行的国际货币体系，加强国际金融机构改革，建立并完善中美金融监管部门问的协调与合作机制，共同维持全球金融稳定与经济增长。

关键词：金融危机；金融监管；合作

中图分类号：F833.59

文献标识码：A

文章编号：1002-0594(2010)09-0028-06

美国金融危机给全球金融业与实体经济带来严重影响。尤其美、英、欧盟金融业遭到重创，暴露出世界各国金融监管缺失与低效。于是英国、欧盟和美国纷纷出台金融监管改革方案，并通过G20集团金融峰会，加强国际金融监管协调与合作，共同应对美国金融危机的影响，以保证全球金融稳定与恢复全球经济增长。因此，加强美国金融危机后中美金融监管合作研究具有十分重要的理论意义与现实意义。

一、金融危机背景下的中美银行业发展变化

2008年9月以来，随着美国次贷危机演变为美国金融危机，进而又演变为全球金融危机，全球银行业发生重大变化。2009年7月，英国《银行家》杂志公布的全球1000家大银行排名，彰显了美国金融危机的影响。

(一)美国银行业利润大幅亏损，中国银行业利润大幅增加

2008年，全球1000家大银行利润总额由2007年的7800亿美元下降到2008年的1150亿美元，锐降了85.3％；资本回报率(ROC)由2007年的20％下降到2008年的2.69％，锐减了17.31个百分点，二者均达到历史新低位。

其中美国银行业的巨额亏损使全球银行业利润大幅减少。2008年，全球金融业亏损为10407亿美元，而美国金融业亏损就占了全球金融业亏损的一半以上，为5826亿美元。从银行业来看，2008年进入全球千家大银行排名的美国银行业总亏损额高达910亿美元，欧盟银行业总亏损额为161亿美元，英国银行业总亏损额为512亿美元。从资本回报率来看，2008年进入全球千家大银行排名的美国银行业资本回报率为－10.32％，远低于全球资本回报率平均数13个百分点。其中，美国的花旗集团亏损531亿美元，排在全球千家大银行亏损最多的银行第2位；富国银行亏损478亿美元，排在千家大银行亏损最多的银行第3位；美林银行亏损63亿美元，排在千家大银行亏损最多的银行第11位。

而与此同时，中国银行业在全球银行业中独树一帜。2008年，中国进入全球千家大银行排名的银行其税前利润总额为845亿美元，排在全球第1位。其中按照全球千家大银行税前利润排名，中国有5家银行进入全球25强。它们是：中国工商银行、中国建设银行、中国银行、中国农业银行和中国交通银行。从资本回报率来看，2008年进入全球千家大银行排名的中国银行业资本回报率为24.38％，远高于全球千家银行平均资本回报率21.69个百分点，更高于美国银行业资本回报率34.7个百分点。从中国银行业税后净利润来看，2008年，中国银行业实现税后净利润总额为5834亿元，比上年增长30.6％(中国银监会，2009)。因此，2008年以来，美国银行利润大幅亏损，中国银行业利润大幅增加，中国银行业总体竞争实力在不断增强。

造成美国银行业利润大幅亏损的主要原因是：一是全球宏观审慎性监管薄弱。美国监管部门没有考虑到大型、关联和高杠杆金融机构破产会对整个金融体系造成影响；美国也没有将监管部门统一，加强美联储金融稳定的职能作用，而是将金融监管职责人为分割，各司其责，没有很好的金融监管协调机制，从而使金融监管出现漏洞和真空，宏观审慎性监管薄弱(刘明彦，2009)。另外，美国金融危机正好从实践检验了巴塞尔新协议中关于资本质量与证券化风险监管框架的有效性，但由于其存在顺周期资本监管问题，没有将一些复杂的证券化产品计入风险资本金计量方法中，也没有将资产负债表外产品向表内转移而产生的信用风险和流动性风险等进行必要的压力测试并进行有效的信息披露，使金融监管机构不能及时有效地作出金融风险预警，从而使国际金融风险增大，产生国际金融危机。二是微观金融监管缺失与低效。美国金融衍生产品和结构性产品的规模发展迅速，远远超过了传统金融产品，并通过高杠杆率加速扩大金融风险，成为系统性金融风险的新来源。同时，过度金融创新使美国金融监管缺失，无论是国际金融风险预警框架，还是监管制度、会计标准和评级体系，都没有跟上全球金融业与金融市场的发展，从而使金融创新与金融监管不协调，金融监管低效，金融风险增加(张华健、张雪春，2008)。三是信息不对称导致跨境金融机构风险增大。由于美国跨境金融机构对投资者提供虚假的信息、承担过量风险、欺诈等，信息资源不能共享，同时又由于流动性风险的存在，增大了跨境金融机构风险，并通过跨国金融机构将美国金融危机迅速传导到全球，形成全球的金融危机。

(二)美国银行业一级资本稳定，没有影响美国银行业排序

2008年全球千家大银行一级资本总额为4276亿美元，增长了9.7％，但低于2008年15.9％的增长速度约6个百分点。虽然美国银行业在利润上亏损严重，排位下降，但按照一级资本排位，美国银行业的排序变化不大。JP摩根大通银行位居全球第1位，美国银行位居全球第2位，花旗集团位居全球第3位，富国银行位居全球第6位，高盛集团位居全球第13位，摩根斯坦利位居全球第17位。相比之下，中国银行业按照一级资本排位略有所靠后，中国工商银行位居全球第8位，中国银行位居全球第11位，中国建设银行位居全球第12位，中国农业银行位居全球第24位。

美国银行业按一级资本排序比较稳定的原因主要是：一是美国政府向美国银行业提供援助。美国政府大量注资美国银行业，并且这部分资金大部分为非累积优先股，计入银行的一级资本以充实其资本金，所以美国银行业按一级资本排位变化不大。2009年第1季度，美国银行的一级资本充足率为10.1％，花旗集团一级资本充足率更高达11.9％。二是美国银行业在资本市场上大量筹资。美国金融危机爆发以来，全球银行业已筹集资本金为9989亿美元，其中美国银行业筹集了5007亿美元的资本金。例如：损失较大的花旗集团筹集了1043亿美元的资本金，高盛集团通过筹资和政府注资获得资本金约200多亿美元，这些筹资远超过其损失。三是资本资产率上升。由于投资者和监管部门提高了安全资本金标准，所以资本资产比率总体有所上升。2008年全球千家大银行的总体一级资本与资产的比率上升了11个基点达到4.43％，而全球千家大银行平均资

本资产比率上升到8％，这些有利于全球银行业稳健运营与发展。

因此，面对美国金融危机给全球银行业带来的影响，虽然美国银行业利润亏损严重，但从一级资本排位来看，美国银行业仍占据其主导地位。目前中美两国已成为全球两个重要的经济体，针对美国金融监管缺失与低效，如何防范金融危机，加强中美金融监管合作，成为当前国际金融理论研究的重要课题。

二、美国金融监管改革的内容与新特点

2009年以来，英国、欧盟和美国纷纷出台金融监管改革方案，其中尤其是以2009年6月17日奥巴马政府的《金融监管改革：新基础――重构金融监管体制》白皮书最为重要(美国财政部，2009)。它是自1930年以来最为全面的金融监管改革方案，它的实施必将对美国金融体系与全球金融监管产生深远的影响。同时，美国金融监管改革的新内容，彰显了奥巴马政府加强美国金融监管，尽早走出美国金融危机与经济危机，重振美国雄风的信心。这次美国金融监管改革计划的新内容与新特点是：

(一)全面弥补金融监管漏洞，加强对金融机构的监管

长期以来，美国奉行市场主导和市场自由的发展原则，对市场微观主体过度纵容，尤其对金融创新缺少监管，导致市场失灵，美国金融危机爆发。鉴于此，美国新的金融监管改革计划建议注重全面弥补金融监管漏洞，加强对金融机构的监管。一是对所有大型、相互关联的金融机构实行并表监管；二是提高对所有银行和银行控股公司资本和其他审慎监管的标准；三是弥补银行监管的漏洞；四是加强对保险业的监管；五是加强对投资银行经营对冲基金及其私募基金进行监管。通过加强对金融机构的监管，一方面有利于纠正市场失灵，加强微观审慎性监管，防止系统性金融风险的产生；另一方面维持美国市场主导和市场自由原则为基础的金融体系的正常运行，以保证美国金融体系能稳健运营与防范金融风险。

(二)强化美联储职能，设立新机构加强金融监管协调

美国金融危机凸现了美联储和金融监管机构在金融体系稳定与宏观审慎性监管方面的职能缺失，因此，美国新的金融监管改革计划建议强化美联储职能，设立新机构加强金融监管协调。一是将美联储监管范围扩大到所有能对金融稳定造成威胁的金融机构，不仅包括银行控股公司，还包括对冲基金、保险公司等非银行金融机构的监管。通过强化美联储的职能，更好地发挥美联储在稳定金融体系方面的作用。二是组建两个新的监管机构：金融服务监管委员会和专门对银行进行监管的机构。通过新机构的设立，来弥补美国现有监管体系框架的缺陷，协调各金融监管机构，以加强宏观审慎性监管。

(三)加强对金融市场衍生产品及对冲基金的监管，保证金融市场稳健发展

长期以来，美国注重金融创新，金融创新活动层出不穷。但是，由于现代金融市场的衍生产品及对冲基金具有信息不透明性、不对称性和交易的高杠杆性、高关联性特点，会增大金融市场系统性风险和不稳定性，并会迅速扩展到全球，使监管机构不能及时作出有效的预警。因此，要协调金融创新与金融监管的关系，防范金融创新导致的金融危机。美国新的金融监管改革计划建议：一是加强对证券化市场的监管；二是加强对包括信用违约互换的所有场外衍生品交易实施全面监管；三是协调对期货和证券市场的监管。通过对金融市场的全面监管，使金融创新与金融监管相协调，弥补监管过程中存在的各种漏洞与不足，以保证金融市场稳健发展。

(四)加强对投资者和消费者利益的保护，保证金融市场的公平与效率

由于美国目前是全球最主要的投资需求国，欧洲、新兴市场经济体和石油输出国等都是美国的投资来源国。美国金融机构又在世界占主导力量，其机构分布世界各地，金融资产在全球范围内配置，使其金融危机传染性增强。同时，美国金融创新产品除本国投资者购买外，很大一部分又被海外投资者所购买。由于外国投资者对美国次贷的创新金融工具信息不对称和不透明，投资者很难对购买产品的风险进行正确评估，因此，应加强对投资者和消费者利益的保护。美国新的金融监管改革计划建议：一是设立独立的消费者金融保护署，作为从事消费者保护的联邦主要监管机构，对信贷、储蓄、支付和其他金融产品及服务的消费者实行保护，并对上述产品的提供商进行监管；二是改革消费者保护措施；三是加强对投资者的保护。通过这些改革建议，使消费者金融产品和投资服务市场更加透明、公平、便利，保障投资者和消费者的知情权和索赔权，从而保证金融市场的公平、效率和稳定。

(五)强化政府对金融危机的干预能力，减少金融危机的损失

美国金融危机对各国金融和实体经济造成一定程度的损失，各国政府纷纷救市，采取一系列措施来减少美国金融危机带来的不利影响。美国新的金融监管改革计划建议：一是创立银行控股公司(包括一级金融公司)的破产清算体制，以避免无序清算；二是建议修改美联储的紧急贷款权限；三是美国政府有权将破产的金融机构收归国有并对其分解拍卖。通过这些措施，强化政府对金融危机的干预能力和处理能力，以避免政府为是否应救助困难金融机构或使其破产而左右为难，从而以最小的成本维持金融体系稳定。

(六)增强国际金融监管协调与合作，促进全球金融体系稳定

美国金融危机暴露出世界各国金融监管的诸多问题。因此，应通过G20金融峰会，加强国际金融监管协调与合作，共同应对美国金融危机影响，以恢复全球经济增长。一是加强宏观审慎性监管，维护国际金融体系稳定。今后应建立金融体系全面风险的宏观审慎监管框架，而不是仅仅局限于单个金融机构的微观风险控制。通过G20国集团金融峰会推动全球金融稳定监管，并与国际货币基金组织联合全球金融系统性风险的预警信息。通过加强和完善宏观审慎性监管，实施逆周期宏观政策，加强对“影子银行”或“类似银行”的监管和跨市场与跨行业的全面监管，防范和化解系统性金融风险，以维护国际金融体系稳定。二是加强国际资本框架改革，减少顺周期资本监管。三是加强跨境金融监管和流动性监管，实现跨境金融信息共享。其中，巴塞尔银行监管委员会将会对全球跨境金融机构监管发挥重要的作用，以保证全球跨境金融机构稳健运营与发展。

三、中美加强金融监管合作的成果

面对美国金融危机后国际金融监管合作的不断增强，中美也加强了战略合作与经济对话。2009年7月27日，中美首次战略与经济对话在美国华盛顿召开，两国在经济合作领域达成了《联合成果情况说明》，两国将在确保经济可持续和平衡增长、构建强有力的金融体系、致力于更开放的贸易和投资、国际经济和国际金融机构改革四方面加强合作。中美首次战略与经济对话中关于金融监管合作的主要成果是：

(一)构建更加稳定的金融监管体系

在金融监管领域，美国承诺构建一个更加稳定的金融监管体系，防止和控制未来潜在的危机；将强化监管，确保所有对金融体系造成重大风险的金融企业受到监管，主要金融市场将能够承受系统性压力和大型机构倒闭的影响，出现问题时政府拥有所需的工具进行快速有效反应。美承诺继续有力监管政府控股企业，确保这些企业能够履行财务责任。美国表示支持企业的未来发展方向，致力于通过寻求公共投入等方式解决，并计划在第二轮中美战略与经济对话前向国会和公众报告结果。中方则承诺将推动利率市场化和消费融资，承诺将加快审批QFII投资额度至300亿美元，允许符合相关审慎要求的外资法人银行在从事银行间债券市场承销业务方面与国内银行享有同等权利；在符合相关法律法规的前提下，逐步增加可进行A股经纪、自营交易并提供投资咨询服务的合格的合资证券公司数量；支持符合条件的境外公司通过发行股票或存托凭证形式在中国证券交易所上市，继续支持符合条件的中国公司到境外上市。

(二)加强各自国内金融机构的改革

中美双方一致同意，在加强国内金融改革与监管、促进金融市场稳定方面，应及时完成“金融部门评估计划”(FSAP)，加快金融部门改革，改进金融监管以提高金融部门稳健性，提高金融市场透明度，加强复杂金融产品的必要披露，确保公司能全面准确地披露财务状况。同时，中美双方欢迎两国有关当局在尊重对方国家和法律的基础上，为两国上市公司提供审计服务的会计师事务所监管问题继续开展对话。另外，中美双方还将在促进商业养老保险发展方面开展技术交流，并就完善保险监管问题分享经验和加强合作。

(三)促进国际金融机构改革

中美双方表示，将共同努力促进国际金融机构改革，以确保通过改善其治理结构、增强其融资能力和加强国际货币基金组织在其具有核心竞争力领域的政策监控，对发展中国家的需求做出回应，增强防范和应对未来危机的能力。在国际金融机构改革方面，中美双方同意增加包括中国在内的新兴市场和发展中国家享有更大的发言权和代表权。美方支持充分考虑中国合格候选人在国际金融机构中担任高级职务。中美双方将继续采取行动，落实G20集团的华盛顿和伦敦金融峰会的共识，并在匹兹堡金融峰会上取得积极成果。同时，中美双方支持维护国际货币基金组织在促进全球稳定和增长中的核心作用。

(四)加强跨境金融监管合作

中美双方认为加强跨境金融监管合作非常重要。中美应在跨境监管方面明确自己的义务和责任，通过合作，推动全球的金融稳定。同时，作为母同监管者的中国应主动向各个东道国(包括美国)，通报这些大型银行的经营状况、战略变化和风险发现。同时，美国银行业监管者应当对等、及时、如实地向中国提供中国有分支机构的美国大型银行母行的风险状况，尤其是在应对这次金融危机当中风险资产处置的进展情况、风险战略和管理的改进情况，加强跨境金融机构的信息共享。

四、中美加强金融监管合作的对策

面对当前国际经济金融形势的发展变化与国际金融监管环境的变化，中国金融监管部门应积极采取对策，加强国际金融监管合作，争取中国的投票权和话语权，以提升中国国际金融实力和国际竞争力。

(一)加强现行的国际货币体系改革

现行的国际货币体系是继布雷顿森林体系崩溃之后建立起来的牙买加货币体系，此次金融危机暴露出现行国际货币体系存在诸多缺陷，因此，改革现行的国际货币体系势在必行。

国际货币体系改革主要包括三方面：国际储备货币、国际汇率制度安排和国际收支不平衡的调节。其中，国际储备货币的选择至关重要。目前美元仍然是最主要的国际储备货币，中国目前是美国最大的国债购买人，由于现行国际货币体系存在的弊端，美国金融危机造成中国外汇储备资产在美国的安全问题。因此，在2009年4月伦敦金融峰会前，中国等国家提出超国际储备货币，以期加速国际货币体系改革。而能否保证中国外汇储备资产在美国的安全，使美国主动承担起美元应有的责任，改变美元在国际货币中的霸权地位，或产生新的超国际储备货币来提高新兴市场国家的货币地位，需要中美两国与其他各国一道加强协调与合作，在重要的金融问题上达成谅解并实现共赢。

同时，中国应在改革现行的国际货币体系中发挥积极的作用，加快实现人民币国际化进程。其中，美元和欧元是人民币现行汇率制度所参考的主要货币，而且在现有货币体系中仍占有较大份额。因此，中国要审慎处理人民币与美元、人民币与欧元的关系，加强相互间的合作与支持，共同完善多元化的国际货币体系，促进世界经济平稳发展。同时，为扩大区域合作，不断提高我国的国际金融地位，中国还应与我国经济联系比较密切的国家建立双边自由贸易区，加强双边经济合作，进一步扩大人民币国际化的影响，从而巩固与提升人民币在全球货币体系中的重要地位。

(二)加强国际金融机构改革

国际货币基金组织在全球金融稳定与经济增长中发挥着重要作用，但是，由于其治理结构存在问题，发达国家与发展中国家在投票权和话语权上不对等。因此，作为最大的发达国家美国和最大的发展中国家中国，应加强合作，共同努力改善国际金融机构治理结构，增强国际金融机构的融资能力，提高国际金融机构的有效性和合法性，增强防范和应对未来金融危机的能力。同时，中美双方应加强合作，并通过G20集团，不断增加中国作为最大发展中国家所享有的更多发言权和代表权，充分发挥中美双方在全球金融稳定与经济增长中的重要作用。

(三)建立并完善中美金融监管部门间的协调与合作机制

中美各自的金融监管模式都有待改革和完善，这不仅需要各自金融监管当局的努力，更需要双方持续有效的沟通，通过加强两国金融监管当局以及各金融监管部门之间的合作，共同维护全球金融体系的稳定。

一是建立金融监管信息共享机制。中美两国金融监管部门应就国际金融监管的基本原则达成共识，在坚持宏观审慎性金融监管原则、尊重双方国家的基础上，针对需要加强沟通的金融监管领域建立完善的信息共享平台。这不仅能够实现中美双方及时了解对方金融机构在本国设立分支机构的相关信息，还应具备信息反馈功能，使得中美双方的金融监管当局能够及时针对发现的重大事项进行沟通并予以解决。

二是建立风险预警联动机制。中美两国在实现金融监管信息共享的基础之上，还需加大两国金融监管当局在监管问题上的互动力度，通过建立完善的风险预警联动机制，使风险及时被披露，通过联动在第一时间得到协商解决。同时，中美双方在金融监管合作上应拥有谅解备忘录，以明确包含信息交流与决策制定的职责分工和监管原则，逐步推进双方在更长时期及更广泛领域内的金融监管合作。

三是建立有效的对话机制。美国金融危机最重要的教训就是强有力的政治承诺是有效金融监管的先决条件。因此，中美两国在金融监管合作方面应开展更加频繁的对话，并使其制度化，通过对话明确双方的责任，加深相互理解，从而更有效地进行金融监管方面的合作，实现合作互赢。