我国现行异地高考政策分析

摘要：随着国家《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作的意见》的颁布，各省市的异地高考政策也纷纷出台，为广大进城务工人员随迁子女就地参加高考带来了新希望。但政策的制定和执行过程中还存在着一些问题。如本地考生与随迁子女之间矛盾重重，冲突不断；“高考移民”很可能在异地高考中浑水摸鱼：政策执行中容易引发权钱交易等腐败行为；异地高考缺乏其他协同政策的支持，具有一定的局限性等。要更好地推进异地高考政策，推动教育公平，还需要科学设计异地高考政策的内容，加强异地高考政策执行情况的监督与评估，不断完善相关配套政策及措施。

关键词：异地高考；政策分析；教育公平

中图分类号：G647 文献标识码：A 文章编号：1672-4038（2013）04-0030-05

随着进城务工人员规模不断扩大，随迁子女完成义务教育人数不断增多，随迁子女升学考试问题日益突出。做好随迁子女升学考试工作是坚持以人为本、保障进城务工人员随迁子女受教育权利、促进教育公平的客观要求，对于保障和改善民生、加强和创新社会管理、维护社会和谐具有重要意义。

一、异地高考政策内容分析

（一）中央政策的分析

《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作的意见》（以下简称《意见》）指出，随迁子女升学考试工作的主要原则是坚持有利于保障进城务工人员随迁子女公平受教育权利和升学机会，坚持有利于促进人口合理有序流动，统筹考虑进城务工人员随迁子女升学考试需求和人口流人地教育资源承载能力等现实可能，积极稳妥地推进随迁子女升学考试工作。《国家教育事业发展第十二个五年规划》也提出要保障进城务工人员随迁子女享受基本公共教育服务权利。可见中央此次在全国范围内广泛推行异地高考政策的根本目的是保障进城务工人员随迁子女的受教育权得以公平实现，推动教育公平向纵深发展，维护社会的和谐稳定。《国家教育事业发展第十二个五年规划》和《意见》的出台，弥补了中央层面关于异地高考政策的空白，丰富和发展了国家有关随迁子女教育公平的政策。但必须指出，教育公平是一项系统工程，异地高考的推进牵涉资源分配、地方经济、百姓利益、招录指标分配等诸多环节，国家在考虑保障进城务工人员随迁子女教育公平的同时，还要考虑其利益相对方的教育公平问题。因此，这里的公平不仅包括对进城务工人员随迁子女受教育权的保障，还包括对人口流入地高考考生权益的保护，要在充分考虑城市功能定位、产业结构和城市教育资源承载能力的情况下，权衡以上两个利益群体的利益。然而，中央出台的异地高考政策主要从宏观上提出了解决进城务工人员随迁子女异地高考问题的思路和目标。我国人口众多，国情复杂，要实现中央提出的目标和要求，还需要各人口流入地政府因地制宜，制定出该地的具体执行方案，并完善相关的监督与评估机制。

（二）地方政策的分析

从出台时间上来看，各地方政策出台的进程比较缓慢。截至目前，、新疆和青海三地的异地高考政策尚未出台，其中表示将在2013年两会后出台政策，新疆和青海尚未表态。《意见》指出“方案原则上应于2012年年底前出台”。多数地区能按照《意见》的要求出台方案，但一些地区积极性不高，方案出台时间较迟，万众瞩目的北京、上海、广东更是发出一剂压哨球，在2012年12月30日才正式出台当地的异地高考政策。海南和宁夏的异地高考政策则是在2013年初才千呼万唤始出来。各地的异地高考政策之所以出台进程比较缓慢，一方面，由于异地高考是一项涉及众多领域的政策，除涉及教育问题外，还与当地的经济、民生等问题有关，涉及人口流入地与输出地之间的关系，这种复杂性导致了政策制定的过程中要审慎考虑与权衡多方面的问题。由此，政策的制定与出台就要经历一定的时间；另一方面，各地在出台当地异地高考政策的过程中，希望能与其他地方进行比较，在因地制宜的同时不特立独行，所以难免会先观望其他地方的政策，再谨慎制定本地的政策。

从政策开放的时间来看，在已经出台异地高考政策的省份中，浙江、广西、湖北、河南、云南、湖南、安徽、重庆、河北、吉林、辽宁、江苏、甘肃、黑龙江、天津等15个省市的异地高考从2013年起开始实施，并且是“一步到位”。北京和广东的异地高考政策也是从2013年起实施。但是执行的是过渡渐进式的“分步走”策略。在北京，2013年符合相关条件的随迁子女可以参加中等职业学校考试录取：2014年符合相关条件的随迁子女可以参加高等职业学校考试录取：参加本科学校考试录取的条件目前还没有计划放开。广东省从2013年起，通过积分入户广东省的异地务工人员、高技能人才，其随迁子女不受入户年限、就学年限等限制，可在广东省报名参加高考，并可与广东省入户地户籍考生同等录取；符合条件的进城务工人员随迁子女从2014年开始可以报考高等职业学院，2016年可以报名参加高考。北京和广东都是人口流入的重要地区，是此次改革的重地，由于当地情况较为复杂，政策制定者的态度也更为谨慎，采取分步实施的策略，在摸索中前进，逐渐完善政策，不失为一剂良策。上海、海南、福建、四川、山西、山东、江西、贵州、内蒙古、宁夏等10个省市的异地高考政策从2014年起执行。在已公布异地高考政策的省份中，陕西是政策执行时间最晚的省份，符合条件的随迁子女要到2016年起可在其高中毕业学校所在县（区）报名参加高考及录取。总体看来，只有一半省份的异地高考政策将在2013年开始实施。这些省份在较短的时间内将政策付诸于实践有利于尽早在实践中发现政策的问题。以便及时修订政策，从而更好地解决进城务工人员随迁子女的异地高考问题，更进一步推进教育公平。

从随迁子女可参加异地高考的条件来看，人口输出大省和考试大省制定的条件比较宽松，相比而言，人口输入大省制定的条件比较严格，北京、上海、广东的门槛更是高得令外来务工人员及其子女望而生畏。异地高考条件最宽，门槛最低的是江西省，对随迁子女父母的职业、住所、社保都未作要求，外省籍务工人员随迁子女在江西省高中阶段具有一年以上学习经历并取得学籍的，即可就地报名参加高考。并享受与江西省户籍考生相同的招生录取政策。作为考试大省的山东省设置的门槛也比较低，山东省只要求具备本省高中段学校学籍并有完整学习经历即可。河南、河北、广西、江苏等省份主要对学籍提出了要求，对随迁子女监护人的社保年限未做要求，但要求随迁子女监护人有合法稳定职业和住所。饱受争议的北京、上海、广东除对学籍、随迁子女监护人的职业和住所提出了较高的要求外，还严格要求随迁子女监护人参加社会保险的年限。人口流人大省由于城市资源承载能力有限，也考虑到要尽可能规避“高考移民”，设定的门槛普遍偏高，如此严格的准入条件把许多进城务工人员随迁子女拒之门外，这一部分考生的利益诉求得不到满足，从而导致随迁子女划分为两个利益群体，形成了当地考生、满足条件的随迁子女、不满足条件的随迁子女三个对立的利益群体，由此，利益群体间的博弈会更复杂。所以，门槛高度的设定还需要进一步仔细斟酌，既保障所有进城务工人员随迁子女受教育权，又保护人口流入地高考考生权益，促进教育公平。

三、异地高考政策执行中存在的问题

（一）本地考生与随迁子女之间的矛盾

异地高考政策一经出台，本地考生与随迁子女针对当地有限的教育资源展开了一场激烈的博弈。“京籍”PK“非京籍”、15岁外省女孩占海特约辩上海籍人士、本地家长与随迁子女家长对峙等等一系列捍卫自己权益的举措在各地涌现出来。一方面，北上广等教育资源充裕的本地考生及家长强烈反对异地高考，对异地高考政策充满了担心，认为外来务工人员随迁子女参加异地高考是抢占了当地优质的教育资源，加大了考生间的竞争，无形中降低了本地考生的录取率，甚至会挤占高中阶段教育的资源，要求随迁子女回到原籍参加高考。另一方面，随迁子女家长群体对异地高考的呼声越来越高，尤其是北上广等经济发达、资源丰富地区的异地高考政策门槛过高，他们表示自己为所在的城市作出了贡献，子女也在当地就读，就应该享有与当地考生同等的待遇，过高的门槛使得异地高考政策对他们来讲成为一纸空文。

（二）“高考移民”的隐患

部分考生利用各地存在的高考分数线的差异及录取率的高低，通过转学或迁移户口等办法到高考分数线相对较低、录取率较高的地区应考，这部分考生被称为“高考移民”。作为异地高考政策利益规避的目标群体，高考移民异地高考的随机性可能会破坏异地高考政策系统的有序性。异地高考的开放意味着满足一定条件的外省籍考生可以在当地参加高考，不仅随迁子女可以享有这个权利，还会有一些考生利用不正当手段浑水摸鱼，向录取分数线低、录取率高的省市移民。异地高考的准入条件如果比较宽松，那么更多的进城务工人员随迁子女可以从中受惠。但北上广地区则很可能继人口稀少且录取率高的西部地区之后，成为“高考洼地”，不利于教育公平的实现，进而成为对社会公平的挑衅。准入条件如果比较严格，则“高考移民”可以得到一定的抑制，但很可能由此将许多进城务工人员的随迁子女拒之门外，也就降低了异地高考政策保障随迁子女平等享有受教育权的根本目标的实现程度。

（三）易引发权钱交易等腐败行为

中央和多个地方出台的异地高考政策都要求“随迁子女的监护人在当地有合法稳定职业和住所”，而对于“合法稳定职业和住所”并没有明确的界定，如此，负责异地高考准入条件审查的部门具有充分的自由裁量权。在审查考生的学籍，父母的社保年限等条件的过程中也可能会出现官员设租、群众寻租的不法现象，异地高考准入条件审查也就有可能成为滋生腐败的温床。这种现象的发生不仅没能保障随迁子女公平享有受教育权，反而会破坏了教育公平的实现，损害我国高考制度的权威和形象，进而影响社会的稳定与和谐发展。在这个意义上，异地高考方案不仅是要防止移民群体的投机。更需要防止一些不符合条件的考生通过腐败等手段谋取高考权利，如此才能保证随迁子女群体异地高考的公平与公正。这就要求相关部门在制定政策和设立高考资格审核部门时。也应设立监督部门，同时让信息透明化，确保公平、公正、公开。

（四）单边政策突进的局限

异地高考问题除了涉及教育公平问题之外，还与社会稳定、经济发展、教育资源、地方投入等多方面相关，涉及教育制度、户籍制度、财政体制等内容。因此，异地高考是“牵一发而动全身”的制度，这种只对高考准入条件进行改革的模式是单边突进的改革模式，将会导致社会总福利模式的边际效应总体上呈现出递减状态，甚至还会产生新的教育不公和社会管理混乱。也就是说，片面强调单边追求异地高考改革而缺乏其他政策，将会导致出现摩擦和冲突现象，必然会增加制度运行成本，制度失衡与社会无序将无法避免。异地高考涉及多方面的问题与制度，波及东、中、西部各类地区，不同层级政府的博弈，在短期内很难取得立竿见影的效应，甚至还会导致局部管理无序和混乱。所以，异地高考需要构建环境协同机制，需要统筹、平衡各方面力量。

四、完善异地高考政策的建议

（一）科学设计异地高考政策的内容

中央和多数省市现行的异地高考政策设置的准入条件除对随迁子女在当地取得的学籍做出要求外，还对随迁子女父母的职业、住所、参加社会保险年限等做出了严格要求。笔者认为，异地高考设置一定的门槛是有必要的，但是针对考生的家长提出严苛的条件是不公平的，不应该出于家长的原因剥夺了孩子受教育的权利。高考权是受教育权，是人权的重要组成部分，也是每个公民的宪法权利，保障公民发展权的一个重要前提就是受教育权。《宪法》第四十六条明确规定，我国公民有受教育的权利和义务。《教育法》第九条第二款也规定，公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、等，依法享有平等的受教育机会。第三十六条第一款对受教育者在入学、升学平等权利也有类似的保护规定。1997年10月27日中国政府正式签署的《经济、社会、文化权利国际公约》第十三条规定，高等教育应根据成绩，以一切适当方式，对一切人平等开放。这些法律明确提出了公民的受教育权是不受外在条件限制的，家长的工作、居住状况不应该作为孩子享有受教育权的前提。同时，异地高考政策出台的初衷是为了解决在流入地“稳定生活”的外来人员，其子女在流入地“稳定学习”之后的升学考试问题。因此，笔者认为异地高考政策的核心内容――对准入条件的设计应主要考察考生的学习年限，只要考生在当地接受了一定年限的初中阶段教育，高中阶段有完整的学习经历即可就地参加高考。对于学习年限的要求既是对考生条件的限制，一定程度上能防止“高考移民”的产生，更是出于对考生的保护，由于我国现行的考试与录取方法为分省考试（试卷不统一）、分省录取，如果考生没有在当地接受一定年限的教育，从考生学习的内容和接受的教育方式方法上来讲将不利于考生在本地参加高考，教育公平也就无从谈起。另外，从政策开放时间上来看，陕西省的异地高考政策从2016年才开始执行，广东省全面开放的时间也是在2016年，北京市则尚无随迁子女参加本科学校考试录取的计划。地方情况复杂，实行分步推进确是执行一项新政策的谨慎之法，但异地高考的问题存在已久，被正式提上日程也有5年之久，进城务工人员及其随迁子女对这一政策已翘首企盼了多年，随着我国城镇化进程的加速，将会有越来越多的进城务工人员，异地高考问题将涉及更多的人群。所以，异地高考政策的实施迫在眉睫，各地在城市资源承载能力允许的情况下应将政策尽早开放，使更多的随迁子女受惠。笔者建议，作为异地高考政策的核心内容，异地高考的准入条件，应主要考察考生在当地的学习年限；异地高考的开放时间应尽可能提前。以使该项政策惠及更多的随迁子女，切实推进教育公平。

（二）加强异地高考政策执行情况的监督与评估

为提高异地高考政策的执行力，在政策实施过程中不断修改、完善异地高考政策，监督与评估缺一不可。对异地高考政策的评估是检验该政策的效果、效益和效率的基本途径，即使异地高考政策的制定合理合法，构思精良，但将其投入运行后究竟会取得怎样的效果，实际效益和效率如何，即随迁子女是否真正能够在当地参加高考，有多少随迁子女在当地参加了高考，随迁子女在何时才实现了异地高考，这些往往不是一目了然的，有必要利用各种调查手段全面收集政策制定、政策执行、政策影响、政策效益等方面的信息，并在此基础上进行系统的整理分类、统计和分析运用相应的评估方法，对异地高考政策进行评估，并得出评估结论，客观、公正地反映出异地高考政策的实际效果。进而，利用对政策评估的结论指导政策的修正、调整和完善，以更好的保障随迁子女的受教育权。为了保证异地高考政策的顺利贯彻实施，提高政策制定与执行的质量，促进既定政策目标的实现和提高政策效率，除了对政策进行评估外，对政策的监督也是不可或缺的。对异地高考政策的监督，需要司法审查机关、行政执法机关和社会公众的共同参与和努力，特别是要充分发挥社会监督的作用，新闻媒体及时跟进政策落实情况，确保政策执行过程公开、公正、透明，使公众清晰掌握及时动态，能够及时反馈意见信息，督促政策正确执行。

（三）不断完善相关配套政策及措施

1.改革高考录取制度

高考制度的基本内容包括考试制度和录取制度两个方面，这两者是一个完整而成熟的高考制度所不可缺少的。考试制度的核心在于通过科学、公正、有效的方式对考生各方面素质进行全面评估，是高校录取考生的基本依据。录取制度是指高校通过一定的手段，在坚持公正、公开、效率等基本原则基础上对合格考生进行的遴选。因此，高考制度构建与完善的实质就是对考试制度和录取制度的构建与完善。当前的异地高考政策是对考试制度的完善，要想真正实现高考公平就还需要进一步完善录取制度。录取的关键之一是招生名额的分配，我国目前实行的是以省为单位分配招生名额。因此随迁子女的异地高考会占用本地考生的录取名额，这是导致本地考生与随迁子女间利益冲突的一个主要问题。对于改革高考录取制度，笔者提出以下两种改革方式：第一，可以采取以省为单位，全国按统一比例分配招生名额的办法，各高校以各省实际报考人数为依据分配招生名额，如此，各省的录取比率是相同的，各省问的考生流动不会对高考录取产生影响，进而避免了“高考移民”的产生；第二，可为随迁子女设立独立的录取单元，像此次异地高考政策的制定一样，放权给各省市，由各省市因地制宜地确定录取办法、录取名额和录取率，由中央审核监督，全面权衡，调整人口输入地和流出地的录取比例，维持考试公平与区域公平的相对均衡，切实保障随迁子女公平考试、公平录取。

2.均衡分配优质高等教育资源

高等教育发展水平与区域经济发展程度有直接的关系，区域经济发展水平高，当地高等教育机构便能获得更多办学经费，高等教育发展程度便高，反之亦然。改革开放后，我国经济发展呈现出严重的不平衡状态，从东到西，从城市到农村，无论是在经济总量上还是经济发展方式上都存在着巨大的差距。同样，我国高等教育在区域间的分布也呈现出严重的不平衡状态，这又突出体现在代表优质高等教育资源的重点高校的分布上。一般经济发达城市优质高等教育资源十分丰富，而考生却相对较少，这一地区一般称为优质高等教育资源丰富地区：有些地区考生数量较多，但拥有的优质高等教育资源较丰富，均拥有量较适度，被称为适度地区；而优质高等教育资源贫乏地区，由于国家的政策倾斜，加上考生数量较少，使得该地区的考生相对有更多的机会。正是优质高等教育资源的这种不均衡导致了异地高考中考生群体间的利益冲突，所以解决异地高考问题，最长远也是最根本的办法在于均衡分配优质高等教育资源，科学布局和规划高等教育的发展。