城乡居民社会保障一体化的国际经验借鉴及启示

摘 要：城乡二元格局已成为我国经济社会发展的瓶颈，而社会保障的城乡二元化更是成为和谐、公正等社会主义核心价值观实现的绊脚石。因此，在分析国外城乡社会保障一体化的实践，借鉴其成功经验的基础上，总结其对我国城乡居民社会保障一体化建设的重要启示，具有极其重要的理论和现实意义。

关键词：社会保障;一体化;城乡居民社会保障一体化

中图分类号：C913 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2015）04-0120-02

引言

党的十八届三中全会提出，围绕更好保障和改善民生，推进基本公共服务均等化，建立更加公平可持续的社会保障制度。为加快完善我国的社会保障制度，政府在新时期提出了“全覆盖、保基本、多层次、可持续”的基本方针，并将“统筹推进社会保障一体化建设”提到前所未有的高度。可以说，党和国家这种明确的发展取向，构成了当下社会保障发展的时代背景。

第一，从历史上看，在社会生产力的发展水平很低时，城乡在经济、政治等方面并没有实质差别，呈现一种天然的一体化状态。但当社会生产力发展到一定阶段以后，城乡的分离和差异过分悬殊导致农村人口大量涌向城市，造成城市人口迅速膨胀，出现就业和住房困难、交通拥堵、环境恶化等城市病，而农村则会因土地减少、人口流失、农业萎缩而出现经济萧条，从而使城乡两大经济社会结构失衡，阻碍社会生产力的发展。在这种历史背景下，一些国家依靠政府、企业和私人部门多方共同努力，进行城乡一体化建设，社会保障一体化是其重要组成部分。

第二，从中国的现实看，改革开放30多年以来我国经济持续快速增长，综合国力大幅度提升，这为社会保障的改革与发展奠定了坚实与稳定的物质基础。具体表现为财政对于社会保障的预算支出不断增长。同时，随着我国工业化和城市化进程的继续，第一产业就业人员和农村人口占总人口的比重都呈现大幅下降趋势。这种情况为城乡居民社会保障一体化建设奠定了社会基础。我国城乡居民社会保障一体化建设，不仅在经济层面已经准备充分，而且从十六大开始，已经逐步进行着制度层面的改革，如农村税费改革，在对农民实行直接补贴的基础上，又全面实施农村义务教育经费保障机制改革，扩大新型农村合作医疗制度覆盖面，全面建立和完善农村最低生活保障制度，目前新型农村社会养老保险理论上已经覆盖所有农村居民，这都为推进城乡居民社会保障一体化建设提供了制度支撑。

第三，概念释义。近年来，关于城乡居民社会保障一体化问题的研究逐渐成为学术界研究的重点，许多学者围绕这个话题展开了诸多争论，提出了许多很有价值的观点。但是针对这个问题的概念表述还没有达成一致意见。常见的提法有“统一城乡社会保障”“统筹城乡社会保障”“整合城乡社会保障”“城乡社会保障一体化”“社会保障城乡一体化”等等，不仅概念的提法不一致，对概念内涵的理解也没有达成共识。在这里我们采用“城乡居民社会保障一体化”的提法，就内涵而言，是指在社会保障制度的设计、运行和管理时，将城乡一体规划，全面覆盖，不论城乡，所有居民都有平等享有与经济社会发展相适应的社会保障资源的权利。其目标是建立制度完善、项目齐全、覆盖全面、标准统一、管理高效、机制健全、可持续的城乡一体的社会保障机制，形成具有中国特色、符合转型中国社会实际的社会保障体系，确保城乡居民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下依法获得帮助的权利。

一、城乡居民社会保障一体化的国外实践

从现代社会保障的产生和发展看，它们都产生于老牌的资本主义国家，在工业革命带来的工业化水平和进程都较快的国家。并且都首先产生于工业领域，然后扩展至农业领域;先覆盖在正规部门就业的雇员，然后才逐渐覆盖全体社会成员;就产生的地域看，发源于城市，然后才扩展至农村，最后实现城乡居民社会保障的一体化，这种运行轨迹是历史发展的规律，中国亦须遵循这样的发展规律。社会保障是一个复杂的制度体系，社会养老保险是其最重要的项目，因此我们就从社会养老保险来考察国外城乡居民社会保障一体化建设的实践经验。我们还是从社会养老保险制度进行考察，实践中，社会养老保险计划在所有实施的国家中，最初建立的是城市养老保险制度，覆盖对象包括工厂雇员和公共部门雇员，当城市养老保险发展到一定阶段且相对成熟时，其覆盖范围才逐渐扩展至城市灵活就业人员、个体劳动者，最后才是农村人口。有的国家建立了专门的农村养老保险，比如我国的新型农村养老保险。而这种发展需要较长的时间。如丹麦于1891年就已经建立工人养老金计划，而针对农民的养老金计划直到1977年才开始，二者相差80多年。日本在工业化国家中属于后起之秀，城市养老保险与农村养老保险建立的时间差距已经缩短但仍然有30年的差距。总而言之，国外养老保险制度的建设和扩展基本上是遵循着“先城市、后农村”“先正规就业者、后非正规就业者”和“先分立、后统一”的发展规律。而在社会养老保险一体化的推行途径上一般有以下几种方式：第一，统一制度型的农民养老保险模式。这种模式的代表国家有英国、荷兰等国，特点是将全体国民纳入到统一的养老保险制度框架下，不区分城乡、产业、行业、就业性质的差别，给予全体国民平等的养老保障地位和相同的待遇，这种模式下，制度形式和待遇内容没有任何差别，尤其在城乡之间没有不同。第二，专门型的农民养老保险制度模式。代表国家有意大利、德国、奥地利和法国等。特点是根据农业生产的特点，把不同类型的农民纳入到不同的养老保险系统中。如把带有雇佣性质的农业产业工人纳入雇员养老保险系统中，而针对农业经营者或农场主及其家属则单独构建社会养老保险制度，虽然表现为制度形式不一但基本待遇内容没有实质差别，就待遇内容而言实现了城乡一体化。第三，统分结合型农民养老保险制度模式。代表国家是日本和加拿大，特点是制度设计中的统分结合。具体表现为在养老保险制度基本层次上建立全国统一的、国民普遍享受的国民基本养老金，逐渐实行城乡一体化。同时建立与从业性质相联系的、相对独立的职业关联型养老金制度，其中就有针对农民建立的专门养老金制度。因此，从世界范围看社会养老保险都具有城乡一体化的共同发展趋势，制度覆盖范围不断扩大，制度内容不断丰富，体系结构朝着多支柱、多层次的方向发展，基础层次的养老金计划逐步实现制度形式和内容的全国统一，城乡养老保险待遇水平日益趋同等等，而且推进过程带有不可逆的性质，这给我国的城乡居民社会保障一体化发展提供了启示。

二、对我国的启示

（一）政府主导推进

无论是从国外的发展经验看，还是从我国城乡社会保障发展的历史看，政府都是主导、强制推行社会保障一体化建设的主流方式。在城乡居民社会保障一体化进程中，无论是制度设计、法制建设，还是财政供给和管理协调以及统筹过程中所产生的城乡间、地域间和阶层间利益格局调整等问题，只能依托政府的力量才能得以解决。政府作为公权力具有独特地位和权威，作为国家机器的驾驭者，其作为制度推进主体的优势是市场和其他组织都难以企及的。因此，在推进城乡居民社会保障一体化过程中，必须重视和加强各级地方政府的推动责任，全面和充分地发挥中央政府全局规划的主导作用。

（二）加大对农村经济社会发展的支持力度

国外的经验告诉我们，经济的发展水平是制度建设与改革的物质基础，因此要实现城乡居民社会保障的一体化，首先要实现城乡经济和社会的一体，至少要缩小城乡在各个层面的差距。据此，我们应遵循“城市支持农村、工业反哺农业”的战略思维，把财政资源和优先政策向欠发达地区及农村牧区适当倾斜，提升农村基本公共服务水平，建立和完善农村城市化、现代化和产业化的基础设施和硬件条件。

（三）统分结合的制度设计

我国城乡社会保障制度的发展时间不同，区域发展不平衡，尤其是农村社会保障与城市相比还比较薄弱，因此，在社会保障一体化建设中，我们不能忽略城乡差距。一方面，我国没有足够的财力能把农村人口以“扩面”的形式纳入到城市社会保障系统中。另一方面，也不能再走城乡分设、单独运行的二元化道路，这样只会使城乡社会保障水平的差距越拉越大，因此，在具体路径选择上，实行“统分结合”的模式是比较稳妥的做法。就是在城乡统一标准的社会保障基础上，根据人们所从事的职业的不同再提供一份关联金，这样就有统有分。同时也要考虑地区、城乡、个人的差异，在一定时期内允许地方在全国统一社会保障制度下，按照自身实际灵活实施。但总体的思路是不能太分，当下的统分结合，是为了最后的统一。

（四）树立渐进式推进的理念

我国作为世界上人口最多、经济发展失衡的发展中国家，现在处于并将长期处于社会主义初级阶段是基本国情，这决定我国的城乡居民社会保障一体化不能“一步到位”，也不能“一刀切”或“一哄起”，必须要有长期作战的准备。在制度推进时序上依次经历城乡覆盖、城乡整合、城乡衔接、城乡统筹和城乡一体五个渐进发展阶段才是较为稳妥的方案。这就是我们的城乡居民社会保障一体化是城乡社会保障差距在合理限度内的有限统筹一体化，并且我们将长期保持这种状况。这里的长期性，强调了一体化建设不是城乡划一，更不是平均化，而是整体的保障体系设计、城乡不同的保障水平（但差距合理，“保基本”的资源配置平衡）、灵活的保障方式、底线公平的保障结果。不是所有的社会保障项目都均等化，而是有限地均等化，在医疗保险、生育保险、灾害救助、临时救助、社会福利、优抚安置、养老保险、居民最低生活保障等方面有选择地均等化，逐渐地均等化。

总之，随着我国经济的快速发展，城乡二元结构已成为中国经济和社会发展的主要阻碍，统筹城乡经济和社会发展已成为近年举国的政治共识。而城乡居民社会保障一体化是其重要的组成部分，无论我们愿意与否，在实践层面我国已经进入了城乡居民社会保障一体化的推进时期，我们要做的是结合我国的国情，参考国外的实践经验，科学、合理、有效地完成这项艰巨的历史任务。

参考文献：

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收稿日期：2014-12-02

基金项目：哈尔滨商业大学重点学科、高水平大学项目“黑龙江省城乡居民社会保障一体化发展问题研究”资助的阶段性成果;黑龙江省哲学社会科学基金项目“黑龙江省贫困人口社会救助体系研究”的阶段性成果（12B054）

作者简介：郭荣丽（1977-），女，黑龙江富锦人，副教授，博士，从事社会保障研究。